美国是目前世界上经济社会发展水平最高的国家之一，其社会管理制度走在了世界前列。美国的社会管理制度是美国整个政治制度的一部分，其民主共和政体和联邦制的国家结构，对社会管理制度具有极其重要的指导作用。美国总统是由公民直接选举产生，因此每一届总统都将社会管理作为施政的主要内容，每一级政府都将社会管理作为政府的主要职能，推动了美国政府社会管理、社会保障和社会工作制度等社会管理制度的不断发展。

一、美国社会管理的“三只手”

社会管理，顾名思义，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。这既是弥补“市场失灵”的必然要求，也是协调各种矛盾与冲突的必要前提。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。美国国土辽阔、人口众多、国情复杂、历史不长，但其发展成就举世瞩目，其社会管治方法也引人关注。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的是注重发挥好三个方面的重要作用，即政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。把这三方面的作用概括为“三只手”，即政府之手、上帝之手和民众之手。

1.政府之手

政府之手，主要是指通过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾斜手段，从经济基础层面有效调和社会矛盾。美国的社会保障制度始建于20世纪30年代，是罗斯福总统实施“新政”的重要组成部分。1935年，美国国会通过了《社会保障法》。经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套从出生到死亡的较为完备的社会保障体系。美国的社会保障制度内容广泛，包括社会保险、社会福利、社会救济三个部分。其保障来源也由三部分组成，即联邦政府实施的社会保障、州和地方政府实施的社会保障、团体和私人组织实施的员工保障计划。这其中，社会保险是最重要的，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。美国的社会保障制度的实施，使得美国基本上做到了人人有饭吃、有衣穿、有房住、有病治。在实施过程中，美国的这一制度在不断地改革和完善。20世纪70年代以来，政府通过政策调整和改革，使这一制度出现了新一轮的变化，体现了和罗斯福新政不大相同的政策模式。它虽然承继了新政加强联邦政府对经济事务干预和实行福利保障社会化的基本精神，但着重注意的是要纠正新政以来的改革弊端，并在新的条件下，吸收了胡佛强调发挥州和地方作用，限制联邦政府在福利等方面干预过度的做法。从改革的内容看，税收政策以减税为主，偶尔局部增税；货币政策和以前的膨胀货币不同，以紧缩货币、控制膨胀为主；财政政策以控制财政赤字，争取相对平衡预算为主；社会保障政策和60年代的扩大社会福利规模和开支不同，以控制社会福利规模和纠正社会福利保障的弊端，强调州和地方发挥作用为主；经济管理体制政策以放松管制、鼓励民营化为主；工资、物价和生产增长的协调受到了更多的重视；更加重视能源政策、环境保护政策和高科技发展政策。在社会福利政策上，从扩大到相对收缩，从以失业、老年为重点到着力解决医疗保险和医疗补助，以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福利，从单纯性救济到工作福利。

与此同时，自20世纪70年代越战结束以后，美国各级政府进行社会管理的一个突出特点，就是通过比较合理的公共服务项目支出，实现社会资源和财富的有效调节，缓和社会矛盾。其财政预算支出结构最明显的特征是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目占很大的比重。如2004年美国联邦政府的财政支出共22922亿美元，其中45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10%。纽约州的情况也大致如此，纽约州的地方政府包括57个县，62个市，932个市镇，554个村庄，701个学区和871个消防区。2004年纽约的县、市（不包括纽约市）、市镇、村庄、学区以及消防区等共支出590亿美元。其中大部分支出用在公立学校校区上（占整个支出的48%，即290亿美元）。县是美国公共医疗补助和收入补助系统的地方政府承担者，其支出占了整个支出的31%，超过了180亿美元。这种财政支出结构，为解决民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求提供了保障，从一定程度上调和了社会各阶层的矛盾，保证了整个社会的相对稳定。

2.上帝之手

上帝之手，主要是指通过发挥宗教中的积极因素作用，营造有利的宗教道德土壤，从思想文化层面有效地稳定民众思想。美国是宗教大国，宗教的影响无处不在。维吉尼亚大学宗教系教授彼得奥克斯博士认为，在美国，宗教的最大贡献是教育公众并塑造公众道德感，使他们成为有道德的公民。宗教就像人的精神家园，人在宗教中获得深刻精神体验，被崇高、大于自己的存在感动。资料显示，在今天的美国，每10个人中就有9个人自称相信上帝，有8个人认为宗教对他们的生活非常重要，有7个人属于某个宗教组织，有大约6个人每天祈祷，有一半以上的人认为上帝是美国民主的道德引导力量，有4个人每周去教堂，一半以上的成年人参加过宗教组织的慈善服务活动或做过志愿者，大多数美国人的婚礼在教堂举行；全国有30多万座教学寺庙遍布城市乡镇；85%以上的私立中小学校的学生就读于教会学校；全国有1200多家宗教广播电台播放宗教节目，宗教报刊达到5000多种；在美国的钞票上赫然印着“我们信仰上帝”，国歌里也有“上帝保佑美国”的歌词等，可以讲，美国人生活的各个方面都和宗教有着密切的关系。从精神世界角度看，上帝是美国民族的精神食粮；从道德标准角度看，上帝是美国民族的价值尺度；从理性追求角度看，上帝是美国自由主义的保护神；从哲学伦理角度看，上帝是美国实用主义的精神基础；从国家体制角度看，上帝是美国政治制度的道德屏障；从民族关系和对外关系角度看，上帝是美国民族主义的力量源泉。造就和支撑美国文明的精神力量就是上帝。

上帝是美国文明大厦的精神支柱，是美国民族不可动摇的信仰。美国政府推崇宗教信仰自由，宗教在美国根深蒂固、影响广泛，形成了广泛而强大的宗教道德基础。正是这一宗教文化因素，美国才得以在来自世界各地各种背景的移民及其后裔组成的复杂社会里，形成自己的价值观和凝聚力。特别是从宗教信仰中孕育出的民众诚信、向善和保持道德底线的思想，对美国的社会管理带来了极其重要的影响，这是审视美国不能忽视的重要方面。美国社会中最大的群众性组合是以宗教团体形式出现的各种各样的教会，教会真正掌握的重要资源是其看不见但却无法估量的社会资本。正是依靠巨大的社会资本，宗教得以对美国社会的各个方面发挥影响。尽管美国是一个政教分离的国家，但美国政府充分有效地利用宗教来管理社会，成为美国社会管理的一个突出特点。

3.民众之手

民众之手，主要是指通过发挥众多的非营利组织的协调和桥梁作用，提供政府做不到、做不好的服务，从民众自治层面提升社会管治水平。美国社会管理的另外一个突出特点是，在许多国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。非营利组织，也叫第三部门，其特点是独立于政府之外、非营利、自律、志愿性等。有关资料显示，美国的非营利组织有140多万个，包括150多种类型，覆盖众多领域。非营利组织的功能十分广泛，主要包括：技术创新和制度创新、支持特定群体或特定地区的利益、提供宪法禁止政府从事的服务、监督政府与市场、充当政府与商业部门的中间人、支援国外项目、满足社会多元化需要等。在美国社会管理过程中，主要是通过政府赠款、合同分包等方式将很多公共服务项目交由非营利组织运作；非营利组织还承担着一些公共管理的职能，从而使政府摆脱了因直接提供公共服务而形成的大量具体事务的重负。

同时，非营利组织可使公民广泛的参与社会经济事务，一定程度上可以代表民众的意愿和利益，促使政府倾听民众对有关问题的意见、建议，帮助政府提高效率，促使政府官员对人民负责。美国民众相信，非营利组织可以提供政府提供不了的服务。非营利组织提供的服务得到了广大民众的欢迎和信赖，非营利组织在全部社会服务中的比例相当高。政府可以提供资金、调动部队求援、提供必要的物资，但它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织可以做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务，在人们之间建立起相互信任的网络，形成社区组织和社会关系。因此，拥有数量众多、种类齐全、网络发达、服务到位的非营利组织，是美国得以成功发展的至关重要因素之一，是美国社会管理又一只无形的有力之手。

二、美国的社会保障制度

在20世纪30年代，美国社会出现经济大危机并引发社会动**。1932年11月罗斯福当选为美国总统，为缓和矛盾，罗斯福采取了一些措施，成立了联邦紧急救济署，国会向联邦紧急救济署拨款5亿美元，由各州实施救济。1935年美国政府制定和颁布了《社会保险法》，奠定了现代美国社会保障制度的格局和基础，美国开始实行由政府主导的社会保障制度，逐渐建立起一个由中央政府管理的社会保障体系，从此美国社会保障制度得以在全国范围内建立起来。美国社会保障制度成为影响美国经济和社会发展的重要因素，发挥了美国社会生产力发展保护器、稳定美国社会需要安全阀和美国各阶层及利益集团调整关系调节器的作用。

美国的社会保障制度主要由社会保险和社会福利两部分组成，涵盖就业和失业、老年福利、健康医疗、教育福利、住房福利，以及妇女儿童、伤残人员、退伍军人安置、社会环境和少数族裔，影响着美国经济、政治、社会生活等各个方面。目前美国社会保险和福利支出占GDP的7%左右，有近4800万的美国人享受着社会保障福利，有2/3的美国老年人收入的一半来自社会保障，其中有20%的美国退休人员将社会保障福利作为唯一的收入来源。

美国的社会保障由政府管理的社会保险机构，主要是美国社会保障署、劳工部、人类健康与社会服务部负责；半官方性质的保险机构，如蓝十字、蓝盾，以及商业保险公司等很多不同的部门来分别管理。美国社会保险制度主要包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤事故保险等几大体系。养老保险体系分为国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人储蓄性保险三个层次，是美国社会保险的主体，属强制性保险，其资金支出约占社会保险支出的80%；医疗保险在国家层面没有一体化的医疗保险体系，主要方式有两种：

一是雇主为他们的雇员及其被供养人提供的医疗保险，称为私营医疗保险计划；二是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划；失业保险由国会通过立法授权各州政府建立失业保险制度，美国社会保障法鼓励各州建立失业保险制度，由各州政府进行管理失业保险事业，通过社会保险工薪税来筹集资金；工伤事故保险主要为因工受伤或患有职业病暂时不能工作的职工提供医疗和收入损失补偿，以及为因工受伤造成残疾的职工、因工死亡职工的遗属按月发放津贴，该项费用完全由雇主承担，补偿方式一般分为现金赔偿和医疗费补助两个方面。

美国政府提供的社会福利项目主要包括住房保障、教育保障和公共援助三个方面。住房保障，一是扩大房屋抵押贷款担保，人们买房时支付一小部分现款，其余部分以房屋为抵押向银行或储蓄放款协会贷款支付；二是提供低租金的公共住房，公共住房的租金不到一般住房租金的一半；三是提供低利率建房贷款，该项计划鼓励私人投资中低收入家庭公寓住宅的修建。教育保障，一是美国各州实行义务教育，各州都创办了收费较低的公立州立大学，各大学均设有奖学金和助学金制度，联邦政府对全国的在校大学生提供贷款项目和各种补助、奖学金和各种工作机会等帮助项目；二是积极发展针对成年人、在职者、失业者等的各种职业教育、培训和工作鼓励计划。美国政府相继设立了技能培训、创造工作机会、工作服务和职业恢复四大援助项目。技能培训项目包括脱产和在职培训，参加者主要为贫困的中学生、失业者和技术过时的工人。创造工作机会项目即美国人通常所说的公共服务就业项目或工作经历项目。工作服务项目主要是帮助能够参加就业的穷人寻找工作机会和各种培训项目，其服务对象中有数以百万计的穷人。职业恢复项目是指为包括穷人在内的身心有障碍的人提供各种再就业服务。

公共援助包括对没有投保的65岁以上的老人、残疾人补助的伤残福利金、对抚养未成年子女家庭的补助、对两年没找到工作的失业者提供的失业救济金、对低收入家庭发放的食品券补贴、为保护和增进孕妇及儿童的健康提供健康服务、对过于拥挤的家庭发放的住房补贴等。形成一整套分类式的公共援助制度，这是美国政府向低收入者提供的社会救济性质的救助措施，公共援助的资金来源是政府的财政拨款，由政府统一管理。

美国社会保障制度的建立是以经济危机和社会危机为背景，在凯恩斯主义的指导下建立起来的。凯恩斯主义从扩大再生产的角度出发，主张通过扩张性财政政策大幅提高社会福利水平，用举债方法扩大政府支出，承担公共事业投资，承担社会福利责任，对生活在贫困线以下的人实行社会救济。“在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。”美国这种政府主导的社会保障在维护社会经济持续稳定发展，调节美国经济社会的运行状况，提高经济社会资源优化配置等方面发挥了重要作用。

三、美国的社会工作制度

社会工作在美国已经有一百多年的历史，刚开始是从事解决失业、贫困、疾病等社会问题的志愿活动，之后演变为特殊救济部门的一种有报酬的工作，继而美国的大学纷纷建立社会工作专业，培训社会服务机构的在职工作人员，到20世纪50年代美国社会工作的两大专业协会——美国社会工作者协会（NASW）和美国社会工作教育委员会（CSWE）的成立，标志着美国社会工作成为一项职业。目前美国的社会工作已经发展成为一项比较成熟的正式职业，作为传递社会福利和社会服务的载体，贯彻政府的相关社会政策，顺应社会的需求解决社会突出问题，为有需要的社会公众特别是弱势群体提供专业服务，帮助人们解决所遇到的各种问题，改善人们的生活状况。随着社会工作专业教育和实践的深入推进，社会工作逐渐被社会所普遍接受和认同，获得了广为人知、受人尊敬的社会地位，为美国社会的稳定发展作出了重要贡献。按照美国联邦政府统计，截至2005年底，全美共有社会工作者56.2万人，在社会福利和社会服务等公共事务领域开展了大量的社会工作，成为美国社会管理的一支重要力量。

1.美国社会工作的管理组织

美国社会工作者管理制度是法律强制和行业自律两种制度相结合的产物，社会工作者的入门资格和方式是由国家法律制度来管理的，社会工作的职业资格水平和服务质量则是通过行业协会的规章来保障和实现的。社工行业组织是美国社会工作管理的主要载体，主要有社会工作执业监管、社会工作培训教育、社会工作者自治、社会工作服务领域自律四类社工行业组织。

（1）社会工作执业监管。美国社会工作执业主要有执照方式、授证方式和注册方式，以执照方式为主，即社会工作者必须有政府机关颁发的执照，拥有社工专业执照才能从事法定的社会专业服务。目前，美国各州均设有不同的社工执照认证机构，美国全国性社工执照认证组织是“社会工作理事会联合会”（ASWB），开展统一的执照考试，颁发四类社工执照：本科社工执照、硕士社工执照、高级综合社工执照和临床社工执照。

（2）社会工作培训教育。承担美国社会工作者人才培养的机构是美国社会工作教育委员会（CSWE），该机构是1952年由美国社工学院协会（AASSW）和美国社会行政学院协会（NASSA）合并而成，主要负责制定社工专业教育课程标准，以及评估全美各大学或学院中的社会工作本科和研究生教育项目。目前拥有七百多个本科和研究生教育的项目会员以及大量由社工专业教育者、学生、管理人员和实务人员组成的个人会员。在每年的3月份主办年会，讨论相关的社工专业教育问题，为各大学社工院、系提供信息交流平台。出版社工教育的相关书籍，负责编辑和发行《社会工作教育杂志》。

（3）社会工作者自治。美国的社会工作者自治组织主要是美国社会工作者协会，1955年在美国社会工作者协会、美国精神健康社会工作者协会、美国小组工作者协会、美国社区组织研究协会、美国医疗社会工作者协会、全美学校社会工作者协会、社会工作研究社七个相关专业机构的基础上合并整合成立，是目前世界上最大的社会工作专业机构。美国社会工作者协会的主要职责是督促会员提高专业素养、制定并实施专业实务的标准、动议社会政策、保护注册会员利益和巩固会员的专业地位，定期主持召开专业会议，提供继续教育机会，编辑和出版专业书籍、杂志和主要专业参考书等。

（4）社工服务专业领域自律。美国社工服务专业领域自律组织主要是成立于1971年的美国临床社会工作联合会（CSWF）和成立于1994年的美国社会工作与研究协会（SSWR）。美国临床社会工作联合会（CSWF）主要职责是为其会员提供及时的专业信息，召开专业会议，组织专业培训等。会员的最低专业学历为硕士，专业兴趣为临床社会工作（如精神健康社会工作、咨询社会工作等），大多就业于社会服务机构或私人注册的服务项目。美国社会工作与研究协会（SSWR）的宗旨是服务社会工作研究，通过研究提高社会福利，是专门为有研究兴趣的社会工作者（包括实务工作者、教师和学生）服务的机构。

2.美国社会工作者的管理制度

美国社会工作者管理制度主要是指对社会工作者的入门资质、职业等级、职业领域、执业标准等方面进行判断、认定和反馈时所共同遵守的行为准则，是在美国社会工作专业化和职业化发展过程中逐步建立完善起来的。美国社会工作者管理制度主要包括两大类：一类是美国各州政府通过立法而建立的社会工作者最低（入门）执业资格制度，涵盖执业资质、执业范围、执业水平等方面的相关规定。社会工作者必须在所在地通过考试或其他相应的方式，获得证照或者完成注册登记手续，方可开展相应的社会工作，以此来保证社会工作者提供的服务能够达到一定水准，从而保障服务对象的利益。

另一类美国社会工作协会制定的更加严格的社会工作者从业资格，为部分社会工作从业人员和特定服务领域提供更加规范和完善的专业服务。美国社会工作者的发展是自下而上进行的，美国社会工作者协会在管理制度的制定和实施中占主导地位，美国社会工作者协会对社会工作的规范对进入社会工作行业的人员而言更具有职业设计的意味，也制约着个人的职业生涯。比如，1960年美国社会工作者协会颁布实施的社会工作者证书制度（ACSW）是美国社会工作行业协会的第一个行业规范。

美国社会工作者管理制度的主要内容包括：一是社会工作者入门资格，主要采取证照注册的形式，所有社会工作的从业人员都要具备相应的学历、专业水平和实务工作经验，并通过资格认证、笔试、面试、资深同行推荐等方式获取照证或者注册取得专业认可。二是社会工作者的从业领域，主要包括儿童福利、老人照顾、精神健康、家庭婚姻、学校、医院、司法及社会倡导。三是社会工作者资格体系层次，初级社会工作员，包括社会福利服务助理和社会福利服务技术员，他们只需要是社工或其他相关文科学士教育背景即可；硕士社会工作者，需要完成社工硕士学习，并具实务经验，获得所在州的执业许可；临床社会工作者，需要完成硕士学习，具备比硕士社工更多的实务经验，且实务领域更加明确，通常是直接临床服务领域，并通过州级临床社工考试；通过资格审查、专业考试、获得全美社会工作者协会的专项证书的持证社会工作者。

四、美国社会管理制度的借鉴与启示

美国是世界上经济社会最发达的国家之一，社会管理理念先进，社会管理组织健全，社会保障体系完善，社会工作项目众多，整个社会管理制度都走在了世界的前列，为其经济社会的健康发展起到重要的保障作用。

同时，美国作为世界上经济最发达、综合国力最强的现代化国家，在经济发展和社会管理等方面积累了许多成功的经验。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的经验是注重发挥政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。这三方面的作用为我国社会管理的加强与创新提供了若干有益的启示：推进社会保障制度的逐步建立，加快建设服务型政府的步伐，强化社会管理与社会公共服务；全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在建设和谐社会中的积极作用；大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。美国的立体管理优势和特点值得我们认真研究与借鉴。

1.增强我国政府的社会管理职能

社会管理是美国各级政府的主要职能，美国政府对社会管理的关注和投入是超乎寻常的，这与其政治制度和经济社会发展程度具有很大的关系。而我国长期以来过度重视经济的发展，在一定程度上忽略了社会管理，对社会公共事业的管理和投入都不足，造成经济社会发展的不协调，社会问题和社会矛盾繁多复杂，反过来也制约了经济的发展。社会建设与人民幸福安康息息相关，党的十七大也指出要着重推进以改善民生为重点的社会建设，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这就要求我们借鉴美国政府的社会管理制度，将社会管理作为我国政府最主要的职能之一，把社会管理摆在党和政府工作更加突出的位置，实现经济社会的协调发展，努力构建社会主义和谐社会。

2.建立健全我国的社会保障制度

美国拥有政府主导的健全完善的社会保障体系，社会保障的范围非常广泛，社会保障的项目众多，社会保障机制很健全，构成了整个国家经济社会发展的安全网。我国处在并将长期处在社会主义初级阶段，这就决定了我们在很长一段时间内都不具备美国那样足以支撑庞大社会保障体系的雄厚经济实力。但是随着我国改革开放的深入推进和经济社会的迅速发展，初步具备了提供基本社会保障的实力，加之社会矛盾和社会问题的日益纷繁复杂，这就为我们加快健全完善我国社会保障制度的进度提供了基础和要求。

需要我们借鉴美国的社会保障制度，加快建立健全城乡一体化的全方位的社会保障体系，增加政府社会保障的财政投入，扩大社会保障范围，进一步明确各级政府及相关部门的社会保障公共服务职责，完善社会保障负担模式，提高社会保障水平，充分发挥社会保障维护社会稳定和促进经济发展的双重功能，在教育、就业、医疗、卫生、住房、养老等各方面提供完善的社会保障。必须正视的是我国广大农村社会保障建设刚刚起步，占我国人口绝大多数的农民还缺乏最基本的社会保障制度，因此要“加快建立适合农民工特点的社会保障制度，特别是在全国范围建立农村最低生活保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作”。

3.加快推动我国的社会工作制度建设

美国的社会工作已有上百年历史，社会工作者管理组织和管理制度都比较健全，社会工作的对象范围也非常大，涵盖社会生活的方方面面，社会工作从培训教育、入行认证、工作管理等环节形成了完整的体系，目前已经发展成一项成熟的正式职业，向美国民众提供各种各样的专业服务，在美国的社会管理中发挥了非常大的作用，为美国社会的健康发展作出了重要贡献。我国的社会工作处在刚刚起步的阶段，社会工作的教育培训缺乏，社会工作者的数量还很少，社会工作作为一种职业尚未被社会各界所认同，政府的社会工作仍处在探索阶段。随着我国社会的快速发展，十分需要大量的社会工作者参与提供专业性的社会公共服务。为此，我们需要借鉴美国的社会工作制度，加快发展管理社会工作的非政府行业组织，通过非政府社会工作组织来建立和执行社会工作的入行资格认证和社会工作行业的自治。积极探索在高等院校或职业院校中设立社会工作专业，加大对社会工作人才培养力度。大力宣传社会工作的重要性，促进全社会对社会工作的尊重和认可，提高社会工作者的地位和待遇，吸引更多的人从事社会工作。推动我国社会工作的专业化和职业化建设，积极引导和鼓励支持社会工作者参与社会管理工作，发挥社会工作者在构建社会主义和谐社会中的重要作用。

4.引发我国社会管理思考的美国“三只手”

（1）推进社会保障制度的建立，加快建设服务型政府，强化社会管理与公共服务。加强和创新社会管理，其中一个重要的方面就是要加快建设服务型政府的步伐，进一步完善政府公共服务职能，提升政府公共服务的能力。政府公共服务能力，就是政府领导制定和实施公共服务规划与公共服务政策、提高公共服务水平、扩大公共服务的覆盖面、以公共服务的质量与数量服务于经济增长的本领。借鉴美国“政府之手”的管理经验，当前建设服务型政府、完善政府公共服务职能要抓好三个关键环节。

一是进一步完善社会保障体系。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和社会福利、公共医疗、义务教育等公共服务制度，这是维护人民群众根本利益、保持社会利益均衡的根本措施。我们必须从国家长治久安的高度来认识建立健全社会保障制度的重要性和紧迫性，从国情出发来健全社会保障制度。

我国正在走向市场化、工业化、现代化，人口多、底子薄，国民经济总体水平仍然很低，同时，我国作为一个发展中国家，已经提前步入人口老龄化阶段，因此，社会保障的待遇水平应与国民经济发展和国家财力状况相适应。要针对我国生产力发展水平不高、呈现“二元”经济结构的实际，人口众多、老龄化集中到来的实际，社会保障资金积累不足、财政支撑能力有限的实际，结构调整与体制转换交融、工业化、城市化并进，各种社会矛盾交织的实际，加快完善养老保险、失业保险、医疗保险和城镇最低生活保障制度，特别要突出抓好这样几件事：第一，加快社会保障制度立法；第二，遏制退休低龄化趋势；第三，多渠道筹集社会保障资金；第四，建立社会保障支出的合理增长机制；第五，妥善解决当前的难点问题。当前，要进一步完善城镇职工基本养老保险和基本医疗、失业、工伤、生育保障制度；逐步提高基本养老保险社会统筹层次，增强统筹调剂能力；切实解决进城务工人员社会保障问题；积极发展社会福利事业，完善社会救助体系等。

二是发挥政府收入分配调节功能，构建和谐的收入分配格局，促进社会公平。政府应利用财政、税收、福利等杠杆，对收入再分配进行科学调控，努力扩大中等收入者的比重，逐步提高低收入者水平，调节过高收入，逐步构筑稳定合理的社会结构。

三是要优化公共财政支出的结构，使相当的财力用于社会事业。要改变国家包揽过多的分配状况，适当收缩财政支出范围；要进一步强化社会公共性开支，加大对科技、教育、卫生、社会保障和环境保护等社会事业的投入，使财政在社会保障事业、福利等方面的支出比重逐步向发达国家靠拢。只有这样，才能从经济层面上有效协调各阶层的关系，促进社会公平，维护社会稳定。

（2）全面贯彻我国宗教政策，充分发挥宗教在社会管理中的正面作用。认真研究和挖掘宗教在建设和谐社会中的优势和作用，是落实党中央提出的“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”历史新要求的需要，也是我们树立世界眼光，与时俱进地提升社会管理水平的需要。我国宗教与美国宗教的情况具有很大的不同，宗教政策也各有特色。我们要从中国的国情出发，继续坚持党的宗教政策不动摇，并进一步探索积极引导宗教与社会主义社会相适应的途径和方法，使我国宗教在强化社会管理、建设和谐社会中发挥更大的作用。一是要利用宗教打击邪教，维护社会稳定。当今社会一些邪教组织打着宗教的旗号，混淆视听，欺骗群众，对社会危害极大。要充分发挥宗教界人士的作用，对邪教进行针锋相对的揭露和批判，提高人们群众的辨别能力，切实维护社会稳定。二是要进一步挖掘宗教教义中的积极内容和理念，并使之对广大信教群众产生积极影响。如佛教界倡导人间佛教，发扬“庄严国土、利乐有情”的优良传统；道教界倡导“慈爱和同、济世度人”；伊斯兰教界强调“两世吉庆”、“爱国是信仰的一部分”；天主教界开展民主办教，强调“爱国是天主的诫命”；基督教界开展“神学思想建设”，倡导建设“伦理性、服务型宗教”等等，都是积极向上的有益教义。三是要充分发挥宗教界广泛联系信教群众的优势，有引导地组织开展慈善助乐、扶贫救灾、捐资办学等活动，为建设和谐社会做好工作。

（3）大力培育和有效管理非营利组织，提升社会自治能力。在美国，很大一部分公共服务都是由非政府组织来提供的，大量的社会管理任务是由非政府组织来承担的。非政府组织已发展成为美国政府社会管理的重要依靠力量，渗入到美国社会生活的方方面面，在社会管理、社会保障、社会工作每一个环节都有非政府组织的影子，从事着大量政府无力承担的社会工作，提供了大量政府提供不了的公共产品和公共服务。我国政府发展经济的任务繁重，加之财力有限，这就更需要我们借鉴美国的经验，大力发挥非政府组织在参与社会管理和社会保障、提供公共服务和公共产品等社会管理过程中的作用。因此，要加快制订促进非政府组织发展的制度政策，在非政府组织登记成立和开展活动等方面提供便利，为非政府组织的快速健康发展提供法律保障。加大对非政府组织的支持力度，减免非政府组织的税费，增加对非政府组织的补贴，将部分公共服务项目通过招标的形式委托给非政府组织来承担。积极鼓励并大力支持非政府组织参与社区建设、社会管理、社会保障、社会工作、社会治安、社会矛盾化解等社会管理的各方面工作。

歌德曾经说过，“最好的政府就是教会我们如何自治的政府”。建立政府功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的社会管理网络，是一个国家和地区提升社会管治水平的必然要求。

由于各种原因，目前我国非营利组织的规模还比较小，远远没有适应经济和社会发展的要求。为此，一方面政府应该给予积极支持，为其创造有利的制度环境；另一方面，民间组织也要提升自己的公信力和运作能力。

具体来说，一是要对民间组织实施分类管理。可以根据民间组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策，鼓励从事社会服务的民间组织发展，对于有一定政治企图、可能会影响社会稳定的政治类组织制定相应的法律予以限制。二是要促进经济类、服务型的民间组织“管办分离”，淡化行政色彩，催生一大批非营利组织，使之成为政府管理社会、服务社会的重要补充力量。其中，要特别注意进一步研究和推动行业组织、社会中介组织发挥好提供服务、反映诉求、规范行为的作用。三是要有针对性地提升慈善公益组织的公信力。慈善公益组织具有较强的社会动员力和影响力，对民众的积极引导作用比较明显。要进一步强化慈善公益组织的民间性、公益性、非营利性和志愿精神；增强组织的透明度；制订行业伦理价值观和原则。只有这样，才能获得民众广泛持久的支持，从而更好地发挥社会管理功能。四是要提升民间组织的管理和运作能力。

各类民间组织要善于利用和开发各种资源，提高组织能力、项目开发能力和管理能力，才能更好地为社会提供公共服务。