我国封建社会长期存在着重农、轻工矿商业的传统，并形成“重本抑末”理论。历代封建帝王受这种理论的支配，都重视农业生产，而对发展工矿商业，虽采取不尽相同的政策，但总体来看，都缺乏积极主动性。清初从顺治到康熙初年，为巩固和发展清王朝在全国的统治，在财政经济方面，尽一切努力减轻赋役负担，鼓励垦荒，恢复与发展农业生产。对矿业问题，尚未提到朝廷的议事日程上来。

康熙十八年(1679)三月二十日，康熙皇帝在太和殿前殿试天下贡士时共提三个问题，其中第三个便是征询如何解决铜不足用的问题。他问道：“迩以铜不足用，铸造未敷，有以开采议者，有以禁民耗铜议者，果行之可永利乎?或二者之外别有良策欤?尔多士留心经济，其详切敷陈，勿泛勿隐，朕将亲览。”这次是由铜不足用提出的问题。本来，即使朝廷不过问矿业，民间也在自发开采。但当时社会上流传着所谓开矿“有伤风水龙脉”说，封建保守势力恐开矿妨碍了自己的利益，常借此禁止矿业开发。如浙江山阴县，明崇祯年间，民间开矿被禁止；顺治年间，有人“采石烧灰”,被“严行重禁”;康熙十年(1671),又有人采矿，地方绅士等向官府告状，被“永禁开采”;康熙十三年(1674),复有人结伙开凿“久禁陈家岭官山”,次年，被告到官府，官府下令“照旧严禁”;康熙十七

年(1678),有人借修大能仁寺，开凿应蒙山，又被告发，再行禁止。禁矿的借口不外是开矿破了风水龙脉，把当地发生的火灾、“山寇”、缙绅破产、地方官“解绶”等各种人的不幸，全归罪于开矿，对开矿人进行诽谤和迫害。康熙十一年(1672),北京附近几十座煤窑，因“风水所关”,被勒令“拆毁填平”。

地下丰富的矿藏得不到开发，不能用它造福于社会，是封建统治阶级愚昧落后的表现。但因开矿受到干扰，国家铜用不足，铸钱日少。清初定例每一串铜钱值银一两，因钱少而贵，银一两仅值钱八九百文。由此严重影响了国家财政经济和人民生活的安定。甚至因为铜贵银贱，有人竟毁钱作铜，牟取暴利。康熙十八年(1679),平定“三藩”叛乱的战争已取得决定性的胜利，国家即将转入恢复和发展生产的新时期，铜不足用，事关重大，矛盾显得格外突出。这种形势逼着康熙皇帝把矿业问题列为治国大事之一，向贡士提出问题。但是那些远离社会实际的贡士，没有一个想得出什么好办法。康熙皇帝为解燃眉之急，于十八年九月下令搜集各部院衙门及各省的废铜器皿、毁坏的铜钟及废铜炮，“尽行确察，解部鼓铸”。同年十月，经户部衙门等会议，奏准《钱法十二条》,“开采铜铅”为其中之一。规定“凡一切有铜及白黑铅处所，有民具呈愿采，该地方督抚，即选委能员，监管采取”。此后，局部、有条件地开放矿禁。

云南叛乱平定后，云贵总督蔡毓荣，提出系统的积极的矿业政策。蔡毓荣，汉军正白旗人，官僚世家出身。早年在刑部、吏部、都察院等衙门任职。自康熙九年(1670)起，他先后担任四川、湖广总督，总领绿营兵，参加平定吴三桂叛乱战争，直捣云南，建立军功。康熙二十一年(1682),任云贵总督。到任后，他针对云南长期被吴三桂盘踞，残酷搜刮，又连遭战争破坏的情况，考虑了战后治理问题，上《筹滇十疏》给康熙皇帝。其中第四疏专门论述矿业政策。蔡毓荣注意到，云南省矿产资源丰富，有开矿传统、习惯和技术，因地制宜，开发矿业，既是民间要求，又有益于地方财政。因此，他主张大力开发云南矿产资源，“矿夫既采，矿税自盈”以便在经济上改变云南“兵饷不继”“赋税无多”“兵食仰给他省”的困境，而且也能使社会生活得到稳定，“是以理财而兼弭盗之一法也”。其办法是“听民开采，而官收其税”。也就是提倡民间投资，民间经营，以民办矿场代替官办矿场，改变矿业全由官府包办的局面。

当时国家财政困难，无力拿出大笔资金投资矿业，提倡民办，资金问题可以比较顺利地得到解决。而且官办矿场在经营管理方面问题也很多，或事先不作认真勘探，开挖之后，“以矿脉衰微，旋作旋停，则工本半归乌有”;或矿脉不匮，而管理不善，贪污浪费严重，国家仍得不到实际利益。所以他提出，“广示招徕，或本地殷实有力之家，或富商大贾，悉听自行开采，每十份抽税二份”。地方官招商开矿，“得税一万两者准贡优升；开矿商民上税三千两至五千两者，酌给顶戴，使知鼓励”。由于这一建议有利于从根本上解决“铜不足用”的问题，所以康熙皇帝立即批准实行。两年之后，又批准管理钱法侍郎陈廷敬的请求，在各省普遍鼓励铜铅生产，“听民自便”。这一“听民自便”、与民同利的矿业政策，调动了商民投资矿业的积极性，有力地推动了矿治业的发展。