康熙虽然是清廷第二个皇帝,实际上他面对的许多是开国皇帝必须解决的问题。尽管顺治皇帝在位十八年,但是清廷并没有有效地实行对全国的统治,民族矛盾尖锐对立,乃至在康熙即位后的很长时间内,仍烽烟连绵,战火不绝,致使经济萧条,财政匮乏。
早在顺治元年(1644),清政府命令将京畿田地“分给东来睹王勋臣、兵丁人等”。满洲贵族从此不断大规模地圈地,二三十年后建立了许多皇庄、王庄,因之他们逐渐地转化为封建地主,地主对佃农的压榨激起了许多地方的佃农起义。对于这样的民族反抗,清政府进行了大规模的军事镇压,杀虐人口,抢劫民财,焚烧民舍,使人口锐减,耕地荒芜。特别是顺治二年
(1645)以后又推行“逃人法”,自顺治十三年(1656)实行海禁,“不许片帆入口”。亦“严禁商民船只私自出海”。顺治十七年(1660)起,强令百姓“寸板不许下水,粒货不许出疆”。这些暴政使人民四散流亡,有的“携男挈女,千百成群”“竟无所归”。有的“逃避于深山穷谷”“如糜鹿”。山东滨海地区不少农民“倚洪涛为险,借山岛为喾,出没不常”。辽宁则有“寄居登州海岛者甚众”。也有流亡关外,“结草为庐,开荒度日,有的相从为盗”。不能逃亡为盗者,“则已死亡半矣”。如湖南的岳州“骼肢盈道,蓬蒿满城……村不见一庐舍,路不见一行人。惨目骇心,无图可绘”。江西的赣州等地则是“庐舍俱付灰烬,人踪杳绝,第见田园鞠为茂草,郊原尽属丘墟……查保甲不满千人,稽粮仓并无钱谷,城内数宅茅房,小民难以安居,官虽设而无民可治,地已荒而无力可耕”。生产破坏、人民死亡和逃散导致了财政崩溃,而军事镇压和统一战争有增无减,军饷短缺,弄得统治者焦头烂额。如户部所奏“国赋不足,民生困苦,皆由兵马日增之故……今计天下正赋止八百七十五万余两,而云南一省需银九百余万两,竭天下之正赋不足供一省之用”。
顺治十八年(1661)一月七日,顺治皇帝病死,康熙皇帝即位,四辅臣执政,步顺治后尘,未能根本扭转局面。康熙皇帝亲政以后,未及清除积弊就发生了三藩之乱,其间不仅“军需孔亟”,而且清军到处掠夺,社会生产再度遭到摧残,财政复濒绝境。国家苛敛“夏税秋粮,朝催暮督”;污吏中饱,“私派倍于宫征,杂项浮于正额”“民生困苦已极,大臣长吏之家日益富饶,民间……因家无衣食,将子女入京贱鬻者不可胜数”。像淮阳灾区“被灾人民日则就食于赈厂,夜则露宿于堤边,面目蓬垢,身无完衣……无田可耕,无屋可住”。
此时的康熙皇帝逐渐意识到安民生乃为政之首务,安民生就是要让人民休养生息,安居乐业。在清初土地大量抛荒、流民成群的情况下,首先必须迅速地实现土地与劳动力的合理结合。对此,康熙皇帝采取了以下措施:
将国家掌握的荒熟地分归臣民所有。康熙八年(1669),将近十七万顷明朝藩王的“荒熟田地……交与该督抚给与原种之人,令其耕种,为其永业,名为‘更名田’”。康熙十二年(1673),下令“嗣后各省开垦荒地,俱再宽限,通计十年方行起科”。为了奖励开荒,他曾动用正项钱粮给“无业之民”“置立房屋,每户二间”,并给予“口粮、种子、牛具,令其开垦,即给予本人,永远为业”。康熙皇帝毅然把这些圈占田地变为更名田,分给无地少地的农民。尽管对更名田的租赋要求至高,但让农民回到土地上,实现了自耕其地的愿望,而且苛重的赋税还在他们可以承担的限度之内,因而他们表现出较高的生产热情。
康熙十八年(1679)十二月,康熙将“奉天所属,东自抚顺起,西至宁远州老君屯,南自盖平县拦石起,北至开原县,除马厂羊草等甸地外,实丈出五百四十八万四千一百五十五均。分定旗地四百六十万五千三百八十均,民地八十七万八千七百七十五均。新满洲迁来,若拨种豆地,每均给豆种一金斗,拨给谷米、黏米,高粱地,每均给各种六升。旗人民人无力开垦荒甸又复霸占者,严查治罪”。此举培植了一批土地所有者。
禁止侵犯民人所有的土地与释奴为民。康熙八年(1669)六月,严令户部“比年以来,复将民间房地圈给旗下,以致民生失业,衣食无资,深为可悯。嗣后圈占民间房地永行停止。其今年所已占者,悉令给还民间……旗人无地亦难资生……以古北口等边外空地拨给耕种”。康熙十八年(1679)十月又规定:“奉天、锦州等处,旗下荒地很多,若百姓想开垦,旗下指为圈地,而档册未载,妄称圈地,从重治罪。”康熙二十三年(1684)五月,康熙皇帝谕令大学士“田地为民恒产,已经给予者不便复取,其旗下大臣官员既有溢额之地,理宜注册。俟需用时再行拨给,民地不可轻动”。三天之后,康熙皇帝便下谕户部“民间田地,久已有旨,永停圈占,其部存地亩,分拨时或不肖人员借端扰害百姓,圈占民人良田,以不堪地亩抵换,或地方豪强隐占存部良田,妄指民人地亩拨给,殊为可恶,直隶巡抚可严察此等情弊,指名纠参,从重治罪”。
康熙二十四年(1685)四月,又一次谕令大学士等称:“凡民间开垦田亩,若圈于旗下,恐致病民,嗣后永不许圈。如旗下有当拨给者,其以户部见(现)存旗下余田给之”。对借端圈占民地,或逼民“换地”者“从重治罪”。
康熙四十二年(1703)十月,禁止扎萨克大喇嘛绰朱儿、喇嘛穆扎木巴扩建兆州卫的卓柰克依特庙,他说:“取边氓之地以广修庙宇,关系民生,嗣后凡有广庙宇与民间田庐有关者永行禁止。”在康熙皇帝看来,即使是军国大事,也不能触犯“小民贫困者”的土地,扩大军马牧场。出征士兵死亡葬地均不得占夺“皆资地亩为生”的小民的土地。
给民以田改变了清初许多地方“有可耕之田,而无可耕之民”和“死者相望于道路,生者逃窜于四方,积尸遍野,民不聊生”的局面。康熙皇帝认为“为政者在足民,足民有道,在因民之力,而教以生财之方”。“使百姓田野开辟,盖藏有余”。这是立国之本。
为了进一步调动农民的积极性,康熙在废除圈地的同时,又竭力制止投充。投充是指汉族贫苦农民投靠满洲贵族为奴。清初允许各旗收投充以供役使,原为贫民开生路,后却渐悖原意,“有惑于土贼奸细分民屠民之言,辄尔轻信,妄行投充”,也有的土地被圈占,生活无出路,被迫投充,还有的恐怕土地被圈,带地投充的,更有的“距京三百里外,耕种满洲田地之处,庄头及奴仆人等将各州县庄村之人逼勒投充,不愿者即以语言恐吓,威势迫胁,各色工匠尽行搜索,务令投充,以致民心以不靖”。有的“本无土地,而暗以他人之地投充,恃强霸占,弊端百出,借旗为恶,横行害人,于是御状、鼓状、通状纷争无已”。施行圈地政策使投充的汉民大量增加,仅顺治初三次圈占期间就有投充人五万丁,连同家口当有近二十万人。投充人没有人身自由,可被出卖,子女的婚姻都不能自主,要听主人安排。主人杀死奴仆也不需偿命。圈占土地、强迫投充加剧了奴隶制与封建制生产关系的矛盾和满汉民族矛盾。后来有的无赖往往投充旗下,仗势夺人田产,以致横行乡里,抗拒官府。顺治四年(1647),清廷诏谕“前令汉人投充满洲者,诚恐贫苦小民,失其生理,困于饥寒,流为盗贼”“自今以后,投充一事,著永行停止”。可是这个谕旨一直没有生效,直至康熙二十四年(1685)坚决停止了圈地政策,投充的弊政才随之杜绝。康熙皇帝革除满洲入关后圈地、投充的弊政,为进一步缓和满汉矛盾,解放生产力,发展封建经济创造了条件。
康熙皇帝认为,“国家致治,首在崇尚宽大”“处分允当,不致烦苛”,而现行所定条例“款项太多,过于繁密”“徒具成规,罔厚情理”,命“将见行处分条例,重加订正,斟酌情法,删繁从简”,进行修正。在康熙皇帝除弊尚宽的思想指导下,兵部得旨又放宽了对逃人(指从旗地上逃出来的农奴)的处理,规定“逃人在外娶妻,所生之女,若已经聘嫁,不许拆散,亦不必向伊夫追银四十两给予逃人之主”。同年又作定例:“逃人年十五以下者,逃三次亦免死。”康熙十五年(1676),重申旗人契买民人,必须使用地方官印信。对有案在身的“匪类”卖身者,规定保人枷号三个月,旗人鞭一百,民人责四十板,若原犯重罪者从重归结。康熙皇帝几次修订逃人法,至康熙二十九年(1690)时,已经出现“终岁不劾一失察之官,不治一窝隐之罪”的局面。逃人已不成为社会问题,于是,康熙皇帝也把专营逃人的兵部督捕衙门撤销,并入刑部改称督捕司,职务变为专管旗人无故离京了。
除此之外,康熙皇帝还禁止掠人为奴。康熙十六年(1677),江西的清军“不恤人民,肆行侵略”,被康熙皇帝下旨斥责。靖南王耿精忠属下被掠子女中,有浙江人、江西人各五百余人,外官接连上疏要求释放或准予取赎。康熙十八年(1679)七月,北京发生大地震,康熙皇帝为“实修人事,挽回天心”,宣布“招灾六事之谕”,告诫群臣,其中有一条是指责地方统帅“掠占小民子女”“财物”并“借名通贼”“将良民庐舍焚毁”,“名虽救民于水火,实是陷民于水火”。规定凡如此害民的领兵将军应予革职,诸王贝勒交宗人府治罪,“其掳掠人口,仍给本家”。康熙皇帝从禁止掠民为奴方面消除奴隶制残余,有利于社会经济的发展。
鼓励军垦。康熙皇帝统治时期,军队垦荒也取得了成效。如投诚兵(指向清政府投降的原明遗军士)的耕垦,虽在顺治年间即有人提出,但真正实施却在康熙年间。康熙六年(1667)闰四月,湖广道御史萧震上疏说:“兵屯纵不可即行,而投诚开荒之策未有不可立行者。"原因是投诚兵丁无防御守汛之职,且多携带家口,“若予以荒地,给以牛种”,不但可以“卑无失所”“岁省饷银”“行之三年,照田起科”后,还能充裕军储,增加赋课,可一举数得。
就在康熙六(1667)年八月的诏谕之后,投诚兵丁的屯垦工作便在各地陆续推行开来了。比如,浙江省于康熙七年(1668)划温州、衢州、处州三府荒地令投诚官柯鸿等带领所属兵丁着手屯垦;另外,像山东、山西等省也都同时组织屯垦。也有晚于康熙八年(1669)的,道光《赣州府志》中记载,“康熙八年,廷议分布安插闽漳投诚海寇,遣海澄公标下都督总兵许贞屯田于兴国”。河南光山等县也是八年迁驻屯垦的,“县城西北隅有所谓海营者,盖康熙八年安插海澄公标下投诚兵卒,使之垦荒屯种”。离光山不远的息县也拨出荒地一百七十余顷,供投诚官兵屯垦之用。
山西省于康熙九年(1670)还在安插投诚兵丁垦荒,比如,临晋县“康熙九年发到南兵开垦民田共十三顷六十二亩”。湖南宁乡县直到康熙十年(1671)还安顿了一批“投诚垦荒官员”。
投诚兵丁垦荒,一般都是按照原来的标营,在有关军官统率下成批调发进行的,他们少则几十名,多则几百名,加上妻儿家口,往往就是成百上千人了,所以需要有整片的荒地。其他各地也大体如此。除拨给土地之外,还有像耕牛及籽种等,也由朝廷先予贷给,因为居住集中,又实行军事管理,故在组织形式上颇类似于兵屯,不过从他们垦成熟地后的纳赋量来看,则又大体与民田相等,其赋课亦归入于州县的库藏。随着时间的推移,清初投诚兵丁所进行的垦荒越来越与周围的民田相混杂,以致到后来很难有什么区别了。