顺治十八年(1661),清廷实行大规模迁海,本是权宜之计。从康熙八年(1669)起,在地方督抚强烈要求下局部地区逐步复原,其后出于与郑战争需要,时紧时松,但总未彻底恢复。台湾问题解决后,为使原内迁的居民恢复田产、安居乐业,沿海各省展界开海势在必行。
施琅率兵刚进台湾,姚启圣即于八月十七日上疏朝廷,要求恢复沿海各省迁界,“不惟上可以增国课,下可以遂民生,并可以收渔盐之利于无穷”。因台湾问题尚未最后处理完毕,故未准行。两月之后,两广总督吴兴祚再次上疏,要求“广州七府沿海地亩,请招民垦种”。康熙皇帝见时机成熟,立即批准。他于二十二年(1683)十月十九日谕大学士等说:“前因海寇未靖,故令迁界。今若展界,令民耕种采捕,甚有益于沿海之民。其浙、闽地方亦有此等事。尔衙门所贮本章,关系海岛事宜甚多,此等事不可稽迟,着遣大臣一员,前往展立界限。应于何处起止,何处设兵防守,着详阅确议,勿误来春耕种之期。”接着,派吏部侍郎(不久升为工部尚书)杜臻、内阁学士席柱,往勘福建、广东海界;工部侍郎金世鉴、副都御史雅思哈,往勘江南、浙江海界。行前康熙叮嘱,“迁移百姓,事关紧要,当察明原产,给还原主。尔等会同总督、巡抚安插,务使兵民得所,须廉洁自持,勿似从前差往人员所行鄙琐”。
杜臻、席柱于十一月动身,翌年五月竣事。他们先到广东,“自钦州防城始,遵海以东而北,历府七、州三、县二十九、卫七、所十七、巡检司十六、台城堡寨二十一,还民地二万八千一百九十二顷,复业丁口三万一千三百”。然后又到福建,“自福宁州(治所在霞浦县)西分水关始,遵海以北,历府四、州一、县二十四、卫四、所五、巡检司三、关城镇寨五十五,还民地二万一千一十八顷,复业丁口四万八百”。两省沿海居民咸得复业。江南、浙江等省展界复业,“同时毕事”。如果说顺治年间的迁界曾严重破坏了东南沿海的经济,那么康熙皇帝的展界政策又促进了这些地区经济的恢复和发展。
康熙皇帝深知,人民要求展界,目的不仅在于恢复原来的田产,还在于恢复出海捕鱼,发展海外贸易等正常的经济活动。所以,正如过去迁界同时严申海禁一样,展界也必须同时考虑开放海禁,允许贸易。闽广展界事竣,杜臻以母丧回里,席柱回京复命,奏报两省沿海居民“得还故土,保有室家,各安生业,仰戴皇仁"的盛况,但未提及海上贸易之事,康熙皇帝立即问席柱:“百姓乐于沿海居住,原因海上可以贸易、捕鱼。尔等明知其故,前此何以不议准行?”席柱回答说:“海上贸易自明季以来原未曾开,故议不准行。”康熙皇帝又问:“先因海寇,故海禁不开为是,今海氛廓清,更何所待!”席柱反映说:“据彼处总督、巡抚云:‘台湾、金门、厦门等处,虽设官兵防守,但系新得之地,应俟一、二年后,相其机宜,然后再开。’”康熙听后批评说:“边疆大臣当以国计民生为念。向虽严海禁,其私自贸易者,何尝断绝?凡议海上贸易不行者,皆总督、巡抚自图射利故也。”席柱称是。
浙江要求开放海禁最为积极。展界之后,工部侍郎金世鉴立即在康熙
二十三年(1684)四月十六日上疏要求:“浙江沿海地方,请照山东等处现行之例,听百姓以装载五百石以下船只,往海上贸易捕鱼。预行禀明该地方官登记姓名,取具保结,给发印票,船头烙号。其出入,令防守海口官员验明印票,点明人数。至收税之处,交与该道,计货之贵贱,定税之轻重,按季造册报部”。对此康熙表示同意,命其照准施行,允许人民载货出洋贸易。
其实康熙皇帝鼓励开海贸易,也想适当征收商税,充闽粤兵饷,以减轻内地各省人民负担,但他又反对税额过分苛重和征收范围过分琐细。他于同年九月初一日谕大学士等人“向令开海贸易,谓于闽粤边海民生有益。若此二省民用充阜,财货流通,冬省俱有俾益。且出海贸易非贫民所能,富商大贾懋迁有无,薄征其税不致累民,可充闽粤兵饷,以免腹里省分转输协济之劳。腹里省分钱粮有余,小民又获安养,故令开海贸易。今若照奉差郎中伊尔格图所奏,给与各关定例款项,于桥道渡口等处概行收税,何以异于原无税课之地,反增设一关科敛乎?此事恐致扰害生民,尔等传谕九卿詹事科道会议具奏”。随即议准“福建广东新设差关,止将海上出入船载贸易货物征税,其海口内,桥津地方贸易车船等物,停其抽分,并将各关征税则例给发监督,酌量增减定例”。
同年,江苏、浙江亦设海关,派差征收商税。康熙皇帝一再诫谕海税官员,不要“任意加征,以致病商累民”,应“从公征收,无滥无苛”。甚至亲自下令“采捕鱼虾船只,及民间日用之物,并糊口贸易,俱免其收税”。康熙皇帝又以海外平定,台湾、澎湖俱设官兵驻扎,直隶、山东、江苏、浙江、福建、广东各省先定海禁处分之例,除私贩硝磺、军器照例处分外,其他尽行禁止,即全面废除海禁,鼓励出海贸易。
展界开海及轻税政策,极大地促进了我国东南沿海地区贸易及中外贸易的迅速发展。施琅在康熙二十四年(1685)三月奏疏中称,“海禁既展,沿海内外多造船只,漂洋贸易,捕采纷纷,往来难以计算”。据史料记载,厦门当时贸易情况是“北至宁波、上海、天津、锦州,南至粤东,对渡台湾,一岁往来数次。至吕宋、苏禄、实力、噶喇巴,冬去夏回,一年一次”。此外,中国赴日本船舶数量迅猛增长,据统计,康熙二十三年
(1684),即展界开海当年,为二十四艘;二十四年(1685),增至八十五艘;二十五年(1686)又上升为一百零二艘;二十六年(1687),是一百一十五艘;康熙二十七年(1688),为一百九十四艘。四年之间,增长七倍。沿海人民生活逐步得到改善,史载,“自康熙中年开禁以来,沿海之民始有起色,其船由海关给执照稽出入,南北遗行,四时获利。百余载来,共沐清晏承平之泽”。
当然,“解除海禁”之后,仍有种种限制,如出海船只的大小和装载货物的品种、数量、航行路线都有明确的规定。而且关卡林立、手续繁杂,官吏百般梗阻、从中勒索。康熙晚年又重新严申了海禁。因而,此时的开海贸易仍有局限性。