宋代政制,大體上沿襲唐規,而亦另自有他的弱點。
第一是中央集權過甚,地方事業無可建設。
宋之地方行政分三級,曰「路」,相當於唐代之「道」。曰「府、州、軍、監」,相當於唐代之「州、府」。曰「縣」。
至道三年,分天下為十五路。仁宗初,為十八路。下府、州、軍、監三百二十二,縣一千二百六十二。熙寧二年,又析為二十三路。京府四,次府十,州二百四十二,軍二十七,監四,縣一千一百三十五。
外官分「親民」與「釐務」兩種。親民官皆由京朝官差遣,不設正官。而釐務官則專治一事,直屬中央。如此則全部官吏幾乎在性質或名義上,盡是為中央服務,而沒有正式特設的地方官。葉適謂:「文臣知州事,使名若不正,義若不久者,以輕其權。」諸路分設帥、漕、憲、倉四司,謂之「監司官」。有缺一二不併置者,亦有兼他使事務者。
帥 安撫使。 掌一路之兵民,領軍旅禁令賞罰肅淸。
漕 轉運使。 掌一路之財賦,領登耗上供經費儲積。
憲 提弄按察使。 掌一路之司法,領獄訟曲直囚徒詳覆。
倉 提舉常平使。 掌一路之救恤,領常平義倉水利斂散。
此謂之「部使」。唐之州、縣,其上臨之者不過一使;漢之州牧,則並不預事,僅司考察。唐貞觀時,亦專任刺史、縣令,數年一遣大臣,以六條巡行,而吏治日蒸。開元末,始增置按察諸司,而官吏轉失職。宋有四監司,則州縣更難奉承展布。然宋代如寇凖知巴東縣、蘇頌知江寧縣、范純仁為襄邑令、周敦頤知南昌縣、王安石為鄞令、程頤為晉城令,地方親民官尚多大賢,亦得躋高位,與後世尚不同。而四司中尤要者為轉運使,務令地方金榖財貨全集中央,而地方政事的性質,似乎只在為中央聚斂。
漢刺史以六條察郡國,不主金榖財貨事。唐中葉亂後,亟於兵食,計臣始兼轉運諸筦榷之名,而諸路置巡院官,掌賦調之式,委輸之藏,然並不揔州郡吏民之政事。其揔者則有按察、採訪、黜陟之使。宋則外權之重惟轉運,一道百城,號令千里。官吏之黜陟、財賦之弛斂、恩澤之流壅、民政之慘舒,郡縣觀聽其風棱,國朝倚辦乎外務。提眾職之綱轄,實方面之師表。顧名思義,以轉運司為一路長官,豈非專於為中央務聚斂乎?
宋代的政制,旣已盡取之於民,不使社會有藏富;又監輸之於中央,不使地方有留財;而中央尚以厚積鬧窮。宜乎靖康蒙難,心臟受病,而四肢便如癱瘓不可復起。
此層可與唐安史亂時相比較,便知宋政之失。又王安石新政,尚注意於挹地方注中央,可知荊公不知先務也。
第二是宋代的諫官制度,又使大權揔集的中央,其自身亦有掉轉不靈之苦。
諫官始秦漢。
秦諫議大夫無定員,多至數十人,屬郞中令。兩漢屬光祿勛。
隋唐屬門下省、中書省,有給事中、諫議大夫、拾遺、補闕、司諫、正言等。為宰相僚屬。諫官所以糾繩天子,非糾繩宰相。故宰相用舍聽於天子,諫官予奪聽之宰相,天子得失聽之諫官。
按:此意猶稍存漢代宰相得兼統內朝之遺風。太宗詔宰相入內平章大計,諫官得隨入與聞。肅宗詔諫官論陳政事,不必先知宰相。則唐之崇諫官可知。
諫官與御史,雖俱為言責之臣,然其職各異。諫官掌獻替以正人主,御史掌糾察以繩百寮。
唐重諫官而薄御史。中丞溫造道遇左補闕李虞,恚不避,捕從者笞辱。左拾遺舒元褒等建言:「故事供奉官惟宰相外無屈避。遺補雖卑,侍臣也。中丞雖高,法吏也。」乃詔臺官、供奉官共道路聽先後,行相值則揖。
至宋代三省制廢,
宋中書置禁中,稱政事堂,與樞密為兩府。尚書、門下在外,不復與朝廷議論。咸平四年楊億疏:「尚書但吏部銓選,秩曹詳覆,自餘租庸筦榷由別使總領,尺籍伍符非本司校定,事有所分,政非自出,周之六官,於是廢矣。」是尚書之權至宋大削,而其端皆起於唐。
諫議、司諫等官在門下、中書者亦廢,遂有諫院。別置諫院在天禧時。乃脫離宰相而獨立。仁宗慶曆初,詔除諫官,毋得用見任輔臣所薦之人。
當時稱「臺諫」,幾於並為一職。權勢氣力,乃與宰相等。
時稱任用諫官、御史,必取天下第一流。非學術才行俱備,為一世所高者,莫在此位。而當者曾不十年,徑登臺輔。又自建隆以來,未嘗罪一言者。縱有薄責,旋即超升。許以風聞,而無官長。
世譏仁宗世宰相但奉行臺諫風旨。見蘇軾上神宗書。
諫官旣以言為職,不能無言,時又以言為尚,則日求所以言者,但可言卽言之。而言諫之對象,則已轉為宰相而非天子。
宰相欲有作為,勢必招諫官之指摘與攻擊。
於是諫垣與政府不相下,宰執與臺諫為敵壘,廷臣水火,迄於徽、欽。靖康元年,詔宰執毋得薦舉臺諫,當出親擢,立為定制。南宋後臺諫遂不振,緣向來太惡習也。
又文臣好議論,朝暮更張,常為政事之大害。卽以財政一端論之,後世史臣固已力言其弊矣。
宋史食貨志謂:「大國制用,如巨商理財,不求近效而貴遠利。宋臣於一事之行,初議不審,行未幾,即區區然較得失,尋議廢格。後之所議未有瘉於前,其後又復訾之如前。上之為君莫之適從,下之為民無自信守。因革紛紜,是非貿亂,而事弊日益以甚。」此論宋代好議論之病極切,要亦與諫官制度有關係。
其三尤要者,為宋代相權之低落。宋代政制,雖存唐人三省體制,而實際絕不同。宋初宰相,與樞密對稱「兩府」,亦曰「兩地」。而宰相遂不獲預聞兵事。
樞密一職,起唐代宗後,僅如漢之中書謁者令。雖時稱其權任侔宰相,然特以宦者任之,非朝廷正職。五代更用士人,權位眞埒宰相。宋因之,分文事任宰相,武事任樞密。故太宗命曹彬取幽州,而宰相李昉等不知。其伐遼,一日六召樞密院計議,而中書不預聞。宰相之失職可知。
又財務歸之三司,亦非宰相所得預。
三司者,為戶部司、鹽鐵司、度支使司。亦由唐代、德以來,兵寇頻仍,經費竭蹶,故每以宰相兼判度支、鹽、鐵。宋初猶襲其遺制,其後則三司駸駸脫離相權而獨立。宋史職官志謂:「天下財賦,內廷諸司,中外筦庫,悉隸三司」是也。其後王荊公為相,創立制置三司條例司,以整頓全國之財政,司馬溫公議其非,謂:「三司使掌天下財,不才可黜,不得使兩府侵其事。」
宰相之權,兵財以外,莫大於官人進賢,而宋相於此權亦絀。
宋史蘇紳奏:「太宗皇帝始用趙普,議置考課院以分中書之權,今審官是也。」涑水紀聞亦云:「太宗患中書權太重,置審官院、審刑院。至淳化三年置三班院,考殿最,自後多命近臣主之。」
又宰相坐論之禮,亦自宋而廢。
舊制,宰相早朝上殿命坐,有大事則議,常從容賜茶而退。自餘號令除拜、刑賞廢置,事無巨細,並熟狀,擬定進入,由禁中印畫,降出奉行。自唐歷五代不改。宋初,范質、王溥、魏仁溥在相位,引嫌具劄子面取進止,啜茶之禮尋廢,執政皆立而奏事。相體失其尊嚴,異乎古制矣。
故宋代雖稱中央集權,而其權實不在宰相。人主雖猜忌相臣,加以裁抑,亦不能如明代之直廢相臣,集大權於一身。則宋制乃適成其為一種弱徵,雖遇大有為之君臣如神宗、王安石者,乃亦束手而莫如何矣。
故就王室而論,雖若唐不如宋。宋無女禍,無宦寺弄權。然唐承北朝方興之氣,宋踵五代已壞之局。唐初天下文教已盛,規模早立。故漸弛漸圮,乃以奢縱敗度。宋建天下,垢汚方濃,蕩滌難淨。雖漸展漸朗,而終止於以牽補度日。
待到治平無事百年之久,而慶曆、熙寧之間,乃有人起來要想從新改造,這自然是更難了。