在很多人的印象里，明朝到了中后期，因为没钱没马，导致边防无力，蒙古人屡屡犯边，后金人趁机崛起。但奇怪的是，当时大明帝国负责养军马的部门其实很有钱，甚至都能借给万历皇帝上千万两白银。这又是怎么一回事呢？而这其中，也引申出一个新的“老问题”，为什么中原王朝总是受困于战马问题呢？中原王朝就不能在自己领土上养好军马吗？

故事要从万历三十五年（1607年）说起。当时，明神宗向太仆寺借钱15万两给边防军人开工资，少卿李思孝给神宗回了一封奏折：

您万历十八年（1590年）打蒙古，向太仆寺借了160万两银子；打倭寇，借了560万两；万历二十七年（1599年）发边防军工资，借了50万两；平杨应龙借了33万两；四年前发军饷借了我们老库20万和流动资金30万；三年前又借了30万；先前万历二十九年（1601年）您一下借了100万两银子发边防军拖欠的工资。这加起来，您从太仆寺借走了983万两银子。同年皇子结婚又借了35万两；四年前光禄寺奉您的旨意借走了37万。皇上，您从太仆寺借走了上千万两银子了！现在太仆寺里总共就剩27万两银子了，您又要借15万？我们太仆寺年景好的时候，一年总共也就收个40万两。我们太仆寺的钱可是用来买马的。没钱，就没马。您这么玩儿，要是有点边事，臣变不出钱，更变不出马来。

神宗十分感动，然后回复：既然李少卿这么能算，那就把小钱也一并算了吧。什么蜀王、肃王上贡后应领的赏赐，也一并都由太仆寺出了。

这个故事里的“太仆”是一项古老的官职，根据《礼记》，周朝就有此官职。到明代，太仆寺是专管民间马匹繁殖、喂养、输送、分派的部门。那为什么这个部门如此有钱，还要为皇帝的开支买单？

事情又要从明初说起。军马匮乏一直十分困扰明太祖朱元璋和永乐帝朱棣的军事扩张行动，为此，明廷设计了一套马政系统，核心就是把马作为赋税从自耕农身上征收上来。一共有三种具体办法：按户口比例征马（户马），按人头比例征马（种马），以及按土地多少征马（寄养马）。这三种方法诞生时间有先后，但不是互相替代的关系。很长一段时间，三种办法同时存在，而且长江南北执行的标准不一样。比如洪武初年，江北是一户养一匹马，江南则是十一户养一匹马。洪武二十八年（1395年）放宽到江北五户养一匹马。到永乐年间，变成江北五口人养一匹马，江南十一口人养一匹马。

明太祖原本的计划是由国家下发马驹，个人领到马匹后，每年上交小马一匹，四年上交三匹马。交不上要罚款，交上去的马匹点验不合格国家不收，也不给补贴。运输也要马户自己解决，国家补贴点运输途中的消耗，但需要验过了才给补贴。

对于马户来说，这简直是国家强制发放的年利率百分之百的高利贷，马养得越好高利贷就越重。而且明太祖虽然给马户免过粮，但是并没有明确规定全国的马户们养马上交后能减免多少钱粮徭役，于是官吏们就压迫马户，让他们又养马又交钱粮。

养马需要大面积的草场，随着战争的平复和国家经济的恢复，在传统农耕区大面积铺开养马在经济上极不合算。马确实比粮食贵，可是贵重的马匹又并不是每年都能生小马。这马不能用于日常生活，专门用于上税，长途跋涉的饲料和照顾都得马户出钱，时间成本和饲养成本加在一起，远远比国家发的补贴要高。而且各地方官面临沉重的赋税征收压力，肯定是倾向于治下种田交税的人越多越好，交税能力越强越好。

明代马政的管理体系是太仆寺—群牧监—群—养马民户。虽然这些监、群设立在各府州地域之内，但管理则是独立的，与当地府、州、县并不存在隶属关系；地方官治下的民户至少十分之一、至多五分之一都不归自己直接管辖。这种吃力不讨好的差事，除了收到马的兵部以外，几乎所有官员都讨厌。因此，每一次马政改革，兵部都投反对票。在此基础上，地方豪强对草场用地侵占完全不是个事儿。发展到后来，每次朝廷“整理马政”，在涉及草场时都变成坚决“确权”，但是不要求恢复草场，只要求侵占者缴纳侵占后应该缴纳的租金，相当于变相承认草场使用性质的改变。

严苛的马政到底有没有效果？有，而且成效非常显著。永乐十九年（1421年）后，马匹数量达到百万以上，诸年平均增长率接近20%。但由于永乐帝的马匹征收太狠了，他一死，即位的仁宗朱高炽就出台了“舒缓”民力的宽仁政策，如对交不上马匹的马户减免积欠等。往后历代皇帝都或多或少地出于体恤民力的考虑，降低养马民户的数量和养马负担的积欠。老百姓得以喘息，可马政就荒废了。养马民户越少，交的罚款越多，马就越少。靠民间力量养马的政策，最终变成了马政和民政的零和游戏。

在一共只有六年的隆庆朝，蒙古和明朝达成了和平协议“俺答封贡”，与明朝约定搞白名单贸易，大明用铁锅等生活资料换蒙古的马，每年有一万多匹马可以换。这样一来，大明朝在内地农耕区养马的人地矛盾和官僚之间的矛盾，就有了解决的契机。从万历九年（1581年）开始，由张居正做主，所有散给单户饲养繁殖的马匹全部就地转卖，转卖之后的银子上交太仆寺。马户的编制还留着，但是由原来的交马改为交银子。江北按照田地亩数养马的政策依然保留，仍然每年交马，算是改革留个尾巴，避免以后拿着银子却买不到马。

原本大量吞吃经费的太仆寺就这样忽然坐拥大量经费，最高时积攒了一千万两银子在手里。当时大明朝的税务体系四面漏风，效率低下得就像口渴时用汤勺喝水，太仆寺专款“马价银”，就像一口盛满香茶的天降茶缸。所以就出现了前文所说的这一幕。全国各地用钱的窟窿全部指望太仆寺的买马钱救命，赈灾、军费、犒赏，连皇帝赏赐藩王的三百两银子都得太仆寺出钱，甚至变成了惯例，皇帝理直气壮借钱，理直气壮地不还钱。

要是钱能买到太平那也是件美事。然而大明把应该征收的实物折成了银子，物资流通效率并没有上一个台阶，赋税货币化便宜的是中间经手的官吏，马政也是如此。本来钱应该用于向蒙古买马，可是钱流到了边关后，被边关将领“截胡”了。边将们先于大明把蒙古的马买到手，武装自己和自己的家丁后，再让蒙古把剩下的马卖给大明，然后急切地把马整死，再更加急切地向中央政府报告“边关告急”，让赶紧送钱送马来。于是，明末的文书中屡次出现“边将不惜马”。真不是不珍惜，而是不珍惜国家送过去的马，他们自己倒腾到手的好马那可是宝贝得紧。好马和他们的精锐家丁是边将说话的底气、发家的本钱。

大明马政的症结是皇帝寄希望于百姓既承担赋税又承担防务。这个在小国寡民的地方割据政权环境下是可以成立的，放到大一统的国家就显得浪费极大，得不偿失。那直接建立军马场，由专人专门解决问题行不行呢？这个大明也尝试过。大明曾经设立过“行太仆寺”和“苑马寺”，这就是大明的军马场。

大明在设立“寄养马”制度的一开始就定下规矩，只要保证北边常年有两万匹马的存量，其他一切都好说，几户几口养一匹马都可以商量。但是军马场设立后，有司人员地位过于低下，而且财权和人事任免权全都不在手上，朝廷对草场侵占依然漠不关心，导致后来太仆寺有的“病”军马场也全都有，太仆寺的“药”军马场却全都没有(1)，于是行太仆寺和苑马寺最终被合并到太仆寺内了。

总之，寄养马的制度初衷很好，但仍然没有解决马政和民政抢夺民众管理权的问题。所以折腾到万历末年，民穷财尽，太仆寺手里既没有掌握马匹，银子也全都拆借一空。

明代太仆寺的兴衰给我们提供了这样一个视角，那就是农耕大一统政权的马政在古代中国的地缘政治语境下几乎是无解的。在农耕的核心区不是不能养马，但是养马显然是不合算的，而且对内镇压也用不到这么多马匹；面对北方游牧民族，大帝国不论是攻还是守，需要的马匹都很难在自己的财税腹地解决。强行解决就会极大损伤帝国的国本，即自耕农的数量。最佳方案其实是和草原民族搞好关系，让草原部落提供马匹，财税重地提供兵员、军饷和马匹饲料。可如果草原部落和中央王朝的关系好到马匹予取予求，帝国也就不会需要这么多马匹，马政还是搞不下去，这其实就成了个死循环。