第一节 在京欧美人士的管理

民国时期，北京的欧美人士居住于东交民巷使馆区内外，一部分人长期住在使馆区内，另一部分人散布、夹居在中国人社区之中。在使馆区内居住的人员构成复杂且无实质上的统一的管理机构，这也增加了北京欧美社区的管理难度。

一、管理使馆界事务公署与使馆区内的外国人管理

1927年，苏联法律学教授M.J.Pergament这样定义使馆区：“北京使馆区指的是一个特定区域，这个特定区域已经由中国授权给‘辛丑条约国’专用。‘辛丑条约国’在使馆区有如下权利：①使馆区内部的自主管理权；②使馆区的可防御性；③维持永久的使馆卫队，以便于使馆区中使馆的防御，且在使馆区中每个使馆都分配有一片特定的土地，并基于物权拥有这片土地。”[2]在使馆区内，外国不仅享有领事裁判权，还有军事保卫和自主管理的权利。而使馆区的管理经历了一个名义上逐渐统一的过程，大体可以分为财政管理、治安管理、道路管理等方面。

（一）管理使馆界事务公署：名义上的统一管理

1914年之前，使馆区内东（以日本和德国为主导）、英（以英国为主导）、西（以美国为主导）三区分立，各自拥有警察系统和管理章程，互不统属。1913年10月，有一个住在使馆区的意大利人被他的中国男仆抢去了三百元，然后逃跑了。他到意大利公使馆抱怨说，“子债父偿，但是日本使馆随员、负责使馆区东部区域警察事务的广田（Hirota）却拒绝将该男仆的父亲拘留”。意大利公使馆的华蕾给广田打电话，问及此事，广田回复说，他也不知道这件事该怎么解决，因为该男仆的父亲乐于被监禁，并不会为了避免被监禁而为他儿子做出赔偿。[3]

为了改变东交民巷三区分立，管理不便的问题，各国公使经过公议，决定建立一个统一的管理机构。从1914年1月1日开始，管理使馆界事务公署正式开始工作，结束了之前“三区分立”的历史，实现了使馆区管理的统一。正如英国公使给司法处的信函中所说，“管理使馆界事务公署现已成立，署内有总办一员、副办四员，又有提调一员，专办该署往返文函。现任总办系奥斯马加国署理钦差德福尔君，提调为多默思君。若将来，凡使馆界内事务，由该署与警厅及北京地方官直接来往，则与速办事件，殊有裨益，兹各国大臣嘱代为陈明，应请转行地方官一体知照”[4]。

但实际上管理使馆界事务公署只是名义上对使馆区实现了统一管理。1914年1月，使馆区东区巡捕局依然存在，并函知京师警察厅“本局总办广田守信现已任满，所有使馆界内事务概不参与，现继其任者系德国武官文悌，管理使馆界事务”。另外，管理使馆界事务公署并无审判权，平民或士兵如若违犯了使馆区《警察与道路管理章程》（Règlement de Police et de Voirie）的条款，则移送该国公使馆并根据其本国法律处理，罚款时也并非依据使馆区统一的规定，而是根据违犯者所在国家制订的标准[5]。许多时候，即便案件发生在使馆区内，使馆领事也直接与京师警察厅沟通，共同处理涉及中、外民众的案件，而非通过管理使馆界事务公署。比如，1922年8月4日，因为中国人张旭东欠位于使馆区内的法国东方汇理银行的借款未还，法国使馆特地去函京师警察厅，请其设法令张旭东清偿借款[6]。

管理使馆界事务公署是北京外交使团会议经过长期的争论最终一致决议同意成立的[7]，但为什么在其开始工作后，使馆区的管理却只是名义上的统一呢？这是有原因的。

管理使馆界事务公署开始工作没多久，1914年7月第一次世界大战就爆发了，战争成为头等大事，再加上协约国与同盟国的敌对，更不可能在使馆区采取统一的管理。直到1919年，管理使馆界事务公署才拿到“‘辛丑条约国’领袖公使的正式通知——所有相关国家的政府都已正式授权实施其国际之侨民需遵守的管理使馆界规程”[8]。

管理使馆界事务公署对北京外交使团负责，而外交使团的分裂是使馆区的管理不可能统一的根本原因。根据《北京使馆界章程》（Règlement pour le Quartier Diplomatique à Pékin）第二条，事务公署由五名代表组成，其中三个由“辛丑条约国”使团指定，另两个通过选举从使馆区居民中诞生；第八条，“管理使馆界事务公署必须即刻制定关于下一年的收支预算，交由外交团审核”；第十一条，管理使馆界事务公署“每次会议之后，会议记录应该上交给外交团代表”；第十二条，“管理使馆界事务公署的决议必须经过外交团代表同意才具有执行力”[9]。从这些条款中可以看出，管理使馆区的真正权力掌握在外交使团手中。因为各自利益不同，外交使团中各国公使的意见常常是相互冲突的，而外交使团会议实行“意见一致方能实行”的原则[10]，而非“少数服从多数”。因此，使馆区无法进行统一管理就不奇怪了。例如，1918年11月14日的会议[11]，针对使馆区内的德国银行以及德国商店被故意破坏和洗劫的问题，站在保护德国人立场上的荷兰公使主张使馆区警察应该采取行动阻止此类事件继续发生，并指出某些国家的使馆卫队、士兵正是这类事件的主犯；而作为协约国的代表，法国公使认为德国人和德国商店不应该继续在使馆区中出现，英国公使赞同法国公使的看法；中立国西班牙的公使则主张这个问题应该等到巴黎和会召开后再讨论。最后，由于意见不统一，这次会议并没有做出什么实质性的决定，使馆区内德国银行以及德国商店被故意破坏和洗劫的问题并没有得到解决。

虽然使馆区没有因为管理使馆界事务公署的成立而实现真正意义上的统一管理，管理使馆界事务公署也不是完整的市政管理机构，它只具备最基本的功能，但仍在财政、治安、道路及其他管理等方面，发挥了一定的作用。

（二）财政管理

管理使馆界事务公署的主要职责包括制定使馆区的收支预算和税费标准，收税，管理道路交通、环境卫生、供水、供电、治安等[12]，而财政管理是其核心职责。

管理使馆界事务公署的主要收入来源包括：土地税，无论使馆所有还是个人所有的土地，没有建筑的土地每平方米每年收税1分，而有建筑的土地每平方米每年收税9分；营业执照费，每年25元到500元不等；交易税，1921年开始实行；租金税，1927年开始实行；人力车牌照费，每车每月1元；来自中国政府的道路补助费，从1918年开始，以中国车辆可以通行使馆区为条件，中国政府每年补助使馆区道路维修费2000元，1924年起，增为3000元，分一月和七月两次拨付。[13]

表5.1 管理使馆界事务公署各项税收占其总收入的比例表[14]

从上表可知，在各项收入来源中，土地税所占的比重最大，但因为新税种的征收等原因，其占比例总体呈下降的趋势。营业执照费一直占管理使馆界事务公署总收入的四分之一或更多。租金税自从征收以来，其占总收入的比例稳定在12%至15%之间。

至于财政支出，道路维护一直是管理使馆界事务公署所支出费用的大头，所占比例从30%到50%不等，但总体呈下降趋势。维持警察系统的支出占总支出的比例紧随其后，有些年份甚至超过了道路维护支出。街灯、行政管理支出也占据了一定的比例。（见表5.2）

表5.2 管理使馆界事务公署各项支出占其总支出的比例[15]

图5.1 管理使馆界事务公署各项支出占其总支出的比例图

从上述收入和支出情况可以看出，虽然对外交使团负责的管理使馆界事务公署可以在使馆区内收税，但其没有法庭也没有完整法律系统，其“经济、高效的管理很大程度上依靠的是其固定成员的忠诚和智慧”[16]，因此，实质上，管理使馆界事务公署只是维持了市政管理机构的最基本的形式。

（三）治安管理

在管理使馆界事务公署成立之前，东交民巷分成若干区段，一国卫队组成的巡逻兵士专门负责自己国家使馆所属的那一区段的治安，“设所拿之人为各国兵营中人，即交该本国队官核办，倘系别国外人，即送至各本国使馆；设为华人，即交值班之巡捕官，该员当速设法转交中国巡捕局办理”[17]。

管理使馆界事务公署雇用了60多名中国籍警察，负责使馆区的日常治安管理。这些警察的主要职责包括：

第一，指挥交通。在1932年11月御河桥两端投入使用红绿灯之前[18]，全部由警察人工指挥交通，监督车辆行驶速度、行驶间距、日落后半小时开车灯、靠左行驶、禁止在人行道上行驶[19]，在道路维修或其他特殊路况时指挥绕行等。

第二，抓捕扰乱使馆区治安者，阻止威胁使馆区安全的行为。比如，1916年3月，将驰马在使馆区内奔跑的中国人荣振清拦下，并在带回管理使馆界事务公署询问后交由内左一区警察署处理[20]。出于卫生及人身安全考虑，检查使馆区内的狗是否有牌照，并监督使馆区内居民将狗带上口套或用绳子拴住[21]。阻止中国人经过城墙这一段，防止携带兵器的中国人和中国士兵（无论是否携带兵器）除特殊情况外进入使馆区；等等。[22]

第三，消防。自来水公司在使馆区内安装了消防设备，遇到火险，警察便充当起临时的消防兵[23]。

除了管理使馆界事务公署的警察，使馆卫队、士兵及各使馆中附设的“警察”[24]也负责使馆区的治安，因为管理使馆界事务公署的警察并不配备枪支且人数有限。每当北京局势动**时，各国使馆卫队都会出动，保卫使馆区的安全。1929年2月，60多名中国籍管理使馆界事务公署的警察罢岗、暴动时，各使馆迅速调集了兵营中的士兵来维持使馆区的秩序[25]。1936年，使馆区发生火灾，为了防止大批聚集在使馆区外看热闹的人群涌入使馆区引发混乱，各国使馆卫队把守着使馆区的各个大门[26]。

有时候，中国政府也会派警察或军队帮助维护使馆区的安全和秩序。例如，1929年使馆区内“华捕罢岗”事件中，为了防止大批游行示威者在使馆区入口处集会，中国政府出动了军队和武装警察，在使馆区外围的街道上执勤[27]。

（四）道路维护等其他管理

上文已经提及，道路维护占了使馆区财政支出的很大一部分。到了20世纪30年代初，使馆区的道路（包括人行道），已经基本上整修完毕——先铺设深约14英尺的碎石，再在其上铺设2英尺厚的沥青混凝土[28]。使馆区《警察与道路管理章程》（Règlement de Police et de Voirie）和《道路和下水道使用及维修章程》（Règlement visant l'usage des voies de communication et leur réparation—Service des égouts）中，有关道路和下水道维护的条文主要有：无橡胶车轮的中国车禁止在使馆区整修过的道路上行驶，重载大车除了运输的东西为使馆区内用户所有外不准进入使馆区[29]；禁止在道路上抛置碎玻璃、瓷器等可能伤害行人的物品，禁止将有秽气的固体或**物品扔进明沟里，禁止将垃圾扔在指定位置之外[30]；垃圾运输在晚上9点之后早上7点之前（冬天8点之前）[31]；管理使馆界事务公署从公共卫生出发，负责使馆下水道的维护，未经其允许，禁止私下改造下水道[32]。此外，使馆区内3座交通信号灯和约130盏街灯[33]也由管理使馆界事务公署负责维护和提供费用。

动物管理和卫生防疫也是使馆区管理的一项重要工作。管理使馆界事务公署制订了专门的《动物传染病管理章程》（Règlements en cas d'épidémie sur les animaux），规定：如果所饲养的动物出现狂犬病、鼻疽病、斑疹伤寒、手足口病等流行病或征兆，无论是文武官员还是个人，都应立即上报管理使馆界事务公署，并请兽医前往查看；为了防止鼻疽病传播，感染该病的马和驴都应该消灭处理，有该病征兆的隔离处理；为了防止狂犬病传播，使馆区内居民的狗应该申请牌照，并将其戴上口套，用绳子拴住，未戴口套且三天内无人认领的狗将被枪决[34]。1922年开始，使馆区内设立了一个医疗卫生部门（Medical Office of Health），负责使馆区的疫情监测[35]。

管理使馆界事务公署还对进入使馆区的人力车进行管理，其颁布的《人力车章程》（Règlement pour les Rikshas）[36]规定：所有在使馆区内行驶的人力车都应在管理使馆界事务公署登记领牌照，并按时交费（每车每月1元）；晚上九点到破晓之前，只有确定去使馆区某一处所的人力车才允许进入使馆区；人力车应该牢固、整洁，并配有围裙和防水雨衣；夜间行驶的人力车需配备车灯；人力车夫应该衣着整洁；禁止抢生意，空人力车应停在指定位置，禁止冲到客人前；人力车车费应明码标价，贴在车上显眼位置，不得无故拒载；遗失在人力车上的物品应送交使馆区警察，人力车所有者应对其雇佣的人力车夫之行为负责。这就进一步规范了使馆区内的交通秩序。

值得注意的是，随着北京市政建设的进步，特别是1930年之后，使馆区管理当局与北平市政机构如警察署、工务局等部门的合作越来越多、联系也越来越紧密。1934年4月16日，管理使馆界事务公署函报北平市政府公安局，称“本界内有一七四〇号汽车一辆开驶甚速，不服章程，请饬该司机严加罚办”，而经北平市公安局第三科查传讯问，得知“一七四〇号汽车赴东交民巷法国医院送病人，因车行甚速，未能看见岗警打出红灯标志，故未停止”，后该司机被罚洋四元[37]。再如，由于使馆区御河桥至南水关一带是北京内城下水道的尾闾，关系整个内城下水道系统，因此1934年3月至1935年2月，就疏浚御河及御河桥至南水关一带暗沟的整修工作，管理使馆界事务公署与北平市工务局之间先后多次沟通，双方皆派员一起勘察、商议[38]。

二、北京当地政府对外国人的管理

民国时期，很多外国人居住在使馆区以外，他们的活动范围与中国社区重叠，北京当地政府对于这部分外国人进行了管理，措施包括保护、房屋租赁、枪支管理、缴税等。

北京当地政府对外国人的保护，理论上以所订中外条约有关条款及国际公法为基本准则，但实际上在操作过程中会有一些出入。

1842年，中英《南京条约》第一款：“嗣后大清大皇帝、大英国君主永存平和，所属华英人民彼此友睦，各住他国者必受该国保佑身家安全。”[39]1901年，《辛丑条约》第十款第四项规定：“各省督抚、文武大吏暨有司各官，于所属境内，均有保平安之责，如复滋伤害诸国人民之事，或再有违约之行，必须立时弹压惩办，否则该管之员，即行革职，永不叙用，亦不得开脱，别给奖叙。”[40]中国与其他国家所订的条约，基本上都有类似的保护在华外国人的条文，无论他们是外交官、传教士还是平民。1928年，《中华民国与各外国旧约已废新约未订前适用之临时办法》中规定，“在华外人之身体及财产应受中国法律之保护”[41]。

和平时期，保护本辖区内的人民，包括外国人，是北京当地警察署的日常责任之一。因为有外国使馆的潜在压力，北京当地警察署在保护外国人，尤其是美、英等国家势力较强大的侨民时，格外小心。比如，1921年8月，住在内左一区的英国人郭兆仁通过英使馆请京师警察厅令内左一区警察署保护自己，免受已解雇的仆人林桐等的“蓄意抢害”[42]；1931年3月，为了避免住在蔴线胡同的美国人连思立女医士再受塞尔维亚乞丐骚扰，收到美国使馆信函后，北平市公安局下令内一区警察署派员保护连思立的住宅[43]；当外国妇女社团从事慈善救济活动时，北京当地警察不仅协助其寻找真正需要帮助的底层贫民，还护送这些外国妇女社团成员深入到贫民区进行调查[44]。

1917年，中国宣布对德、奥匈宣战时，对于从事和平事业、确无敌意的德国人和奥匈人，中国内政部和外交部通过了《关于保护敌国人民的办法》，规定“准于继续居留之敌国人民，应由该管地方官厅切实保护”，但实际上，“国民敌忾志业已勃发，难免不侮辱反对敌国之侨民，甚至加害，比比皆是”[45]。在北京，中、德关系正式破裂之前，中国的反德游行示威者就已经威胁到了德国人的生命财产安全[46]，北京警察并没有相应地做出保护。

民国时期，由于军阀混战，外患频繁，北京时常陷入动乱之中。动乱时期，北京当地政府对于外国人的保护本来就力不从心，再加上当时中国人的民族意识逐渐觉醒，动乱常常伴随着排外，外国人从北京当地警察那里获得保护的可能性就更小了，这也是每逢动乱，外国人就会成群结队地涌进使馆区避难或外迁至天津等地的主要原因之一。

外国人在东交民巷使馆区外租赁中国人房屋时，必须遵守北京当地政府颁布的“租赁房地规则”。规则规定，“中国官署学校公司厂店所聘雇之人员”“各国使馆或领事馆之随从员役”“各国教会教士及医院医士”“游历人士或通讯报馆之访员”可以在北京租赁房屋，但必须与房东订立合同。京师警察厅（后为北平市公安局）还规定了“外国人租赁房地合同”的模板，合同上必须写明“承租人之国籍、姓名、职业、有无眷属”“出租人之姓名、职业住所”“铺保商号名称及所在地”“房屋坐落门牌、房间数目”“租金数额及其支付方法”“租赁期限（不得超过三年）”等信息，经由警察厅（或公安局）核准后方可生效[47]。

图5.2 1934年，北平市政府公安局修正外国人租赁合同模板[48]

民国时期，在华外国人可以携带自卫枪支或猎枪，但必须服从中国政府的管理。1920年，国民政府颁布《修正发给旅居中国外人自卫枪支执照暂行条例》，规定“凡外国人民在中国境内游历或居住携带自卫枪支（猎枪同）时应请领枪照”，而请领枪照时需“向就近之县（市）政府领取申请书，将国籍、姓名、职业、枪支种类号码、弹数分别注明，由附近该国领事签名具保，连同相片、照费暨所带枪支一并交该县（市）政府查验明确，转请省（特别市）政府核发执照”，“北平市政府也颁布条例，规定‘枪照无论何时何地不得与枪（弹）分离，如遇中国关卡军警盘查时，应立即交付查验，若无可疑之处，验毕即交还原人’”[49]。

而在《修正发给旅居中国外人自卫枪支执照暂行条例》发布之前，外国人携带枪支必需出示护照。例如，1913年6月，一个比利时工程师从郑州经北京去徐州，在北京刚下火车，就因为身带毛瑟手枪却没带护照，其枪被警察没收，后经比利时使馆写信向京师警察厅澄清，其枪才领回[50]。

至于缴税，虽然中国政府规定居住在中国的外国人也需缴税，并试图让除外交官以外的外国人跟中国人缴一样的税[51]，但在京外国人是“十九[52]不受到我国捐税和法律的束缚，最简单的如营业税和印花捐（其他更不消说），他们也绝对不理”[53]。