在东非殖民地,英国面临两难困境。一方面,英国尽力避免激怒非洲人,因为非洲高涨的民族主义会损害英国的利益,所以,英国政府很早就宣布了土著人利益至上的原则。另一方面,由于欧洲移民在这里占据经济与政治上的主导权,英国又必须倚重他们,二战时的倚重更使白人的优势扩大,而战后开发经济的需要又使英国要继续依赖这些白人定居者。南非局势的发展更是加剧了英国的这种困境。在丹尼尔.马伦(Daniel Malan)领导的国民党掌握了南非的政权后,英国开始担心南非向中非与东非扩张势力,“我们的一个主要目标是限制南非……阻止其影响力与权力向北扩张……在我们眼里,这与我们在中非与东非推行的宪政同样重要,这一点应该成为一项政策”[51]。在英国政府看来,英国必须尽量安抚移民从而避免把他们推入南非的怀抱。[52]这种错综复杂的局势就使英国在东非的政策呈现表里不一的特征:英国虽然鼓吹非洲人利益至上,但是在现实中,却推行以白人移民为主、并巩固移民经济与政治权利的政策。
东非独立产生的问题就是由英国推行的经济开发及东非联邦计划引起的。
艾德礼政府的一项重要任务是发展经济,利用东非殖民地为英国的经济服务是其重要内容。东非殖民地包括肯尼亚、乌干达、坦噶尼喀。其中肯尼亚白人势力最大,白人定居者控制了当地的政治与经济权力,英国开发肯尼亚也主要依靠白人定居者。虽然开发肯尼亚的计划会扩大白人的经济优势并可能引起非洲人的抗议,艾德礼还是决定坚持这一政策。[53]开发东部的另一表现是推动在坦噶尼喀的花生种植,英国认为这是发展坦噶尼喀经济的最好方案。为了便利初级产品的运输,英国也进行了一些配套设施的建设,例如铁路、公路等。在乌干达,英国在尼罗河源头的金贾修建了巨大的欧文水坝和发电站。在东非的其他地区,英国也投入大量资金开发殖民地的资源。
与开发经济相对应的是英国在东非推行的东非联邦与多种族社会计划。为了推动东非经济的发展,英国希望把三个殖民地合并为一个联邦。建立东非联邦有英国战略的考虑。二战使不少人认为太小的国家不适于战略防守,南非史末资将军(Ja n Christian Smuts)就认为,“侏儒国家的时代已经结束了”,战时殖民大臣克兰伯恩子爵同样认为:“当前地区的零碎状态与现代世界完全不合。”[54]在工党政府殖民大臣格里菲斯(James Griffiths)看来,东非联邦还是英国阻止南非向东非扩张的工具。[55]在这些想法的引导下,艾德礼政府派出东非高级委员会探讨建立东非联邦的可能性。1946年,克里奇.琼斯提出设立东非联邦议会的具体方案。在推行东非联邦的同时,英国也致力于在东非建立多种族社会。对英国政府来说,英国固然要避免白人移民控制东非从而激起黑人民族主义者的反抗,但也要避免黑人控制东非从而威胁白人移民的安全并破坏东非开发的计划,如果能够实现两者的和谐共存,它对经济发展将是非常有利的。
开发经济与东非联邦计划不仅没有成功,反而刺激了黑人民族主义的发展。庞大的开发计划需要大量的专家,需要对殖民地加强控制,这些势必要求英国更多介入黑人的经济与社会生活。为了经济发展的需要,英国许多时候不得不采取一些极端措施,这只能引起殖民地人民的反抗。同时,由于开发经济主要依靠白人移民,非洲人很自然地相信英国政府与白人移民是一方的,开发计划不过是扩大白人定居者优势的阴谋而已。同样,多种族社会与东非联邦的计划也引起了非洲人的抵制,非洲人认为这一制度不过是英国让黑人永远臣服于白人统治之下的工具罢了。
民族主义发展最迅速的地方是肯尼亚。长期以来,白人定居者与土著居民就当地的土地所有权问题争吵不休。肯尼亚的土著吉库尤人认为自己对土地享有所有权,而白人定居者同样宣称自己对这些土地享有所有权。在白人定居者的游说下,19 39年的英国枢密院颁布法令,规定“白人高地”[56]属于白人。但代表吉库尤人利益的吉库尤中央协会(Kikuyu Central Association)则坚决反对这一法令,在中央协会的领导下,肯尼亚爆发了大规模的反政府运动。非洲人的反抗因为二战而受到压制。为了战争的需要,英国取缔了吉库尤中央协会及其附属组织,并逮捕了该组织的许多领导人,肯尼亚的民族主义运动暂时被抑制了。二战后,英国的政策再次刺激了肯尼亚的民族主义。吉库尤中央协会的领导人肯雅塔(Jomo Ken yatta)从英国回到国内,他原是吉库尤中央协会的核心成员,由于在英国伦敦长期学习而没有遭到逮捕。肯雅塔回来正逢其时,非洲土著还在为自己的土地所有权而斗争,而战后初期的经济困难与失业问题也困扰着非洲人,非洲人需要有人领导来反对贪婪的白人定居者。在肯雅塔的领导下,肯尼亚的民族主义发展很快。肯雅塔不久成为一个温和的民族主义组织——肯尼亚非洲人联盟(Kenya African Unio n)的主席,他决意把这一组织发展为全肯尼亚民族主义的代理人。
肯雅塔希望采取合法的手段实现目标,但他首先需要协调肯尼亚不同政治派别之间的分歧。那些与英国联系比较紧密的酋长、农场主等政治势力主张继续与英国维持友好关系。而来自下层的一些吉库尤人却认为,伴随着经济发展肯尼亚出现了更多的穷人,因而反对与英国合作,他们是激进派,被黑人中的有产者轻蔑地称为“野孩子”。但是“野孩子”发展很快,并且战后肯尼亚的社会问题也有利于他们的发展,这些“野孩子”广泛吸纳城市的下层民众,也注重向农村扩张势力。他们认为,如果要满足非洲人的要求,白人就必须离开肯尼亚,而最有效的手段就是用暴力对付白人,同时,非洲人也应该惩罚那些与英国合作的非洲“叛徒”。因此,这些“野孩子”不仅袭击白人定居者,也袭击那些与白人定居者合作的土著人,他们很快被称为“茅茅(Mau Mau)”。[57]
茅茅的兴起不仅威胁着白人定居者与黑人有产者的利益,也很快威胁到了肯雅塔的地位。肯雅塔试图脱身于肯尼亚的派别之争,但不久后就发现自己很难控制“茅茅”,于是开始谴责“茅茅”。[58]
肯尼亚总督米切尔(Philip Mitchell)在处理关键问题上缺乏政治技巧,当已经成为肯尼亚民族主义旗手的肯雅塔要求殖民政府确认他的政治地位时,米切尔却拒绝了肯雅塔的要求。此外,米切尔也不信任白人定居者,当白人要求政府采取强硬政策对付茅茅时,米切尔认为茅茅并不是一个严重威胁,于是又拒绝了白人定居者的请求。
1951年10月25日,保守党重新掌握英国政权,艾登担任丘吉尔政府的外交大臣。艾登认为推行联邦计划是扩大英国影响力的一个重要手段,他决定推动东非联邦计划。对英国政府来说,要建立东非联邦,首先必须建立一个多种族共存的社会,而要达到这一目标,英国必须挫败激进势力茅茅运动,因为茅茅不仅杀害白人定居者,也杀害土著人上层,还要赶走在肯尼亚居住的黄种人。1952年9月,埃弗林.巴林(Evelyn Baring)接替米切尔任肯尼亚新总督。一个月后,巴林宣布肯尼亚处于紧急状态之中,殖民政府开始展开对茅茅的围捕,肯雅塔也被指责是茅茅运动的策划者而被拘捕。
逮捕肯雅塔却壮大了茅茅运动。关于肯雅塔与茅茅的关系,学术界还存在一定的争议。肯雅塔曾经谴责过茅茅,被认为对茅茅产生了致命打击。此外,有些人指责肯雅塔表里不一,他们认为虽然肯雅塔表面上指责茅茅,但实际上是支持茅茅的,后来他也不再批评茅茅了。但无论如何肯雅塔是民族主义的温和派,是支持与英国进行合作的,而英国逮捕他,就把激进派推上了前台。现在,茅茅可以理直气壮地宣称合作政策是没有出路的,非洲人必须用暴力才能推翻英国政府与白人定居者的殖民统治。在肯雅塔被审判期间,茅茅制造了一系列暴力活动。最引人注目的事件是,他们攻占了一个地方警察署,之后又发生“拉里屠杀事件”,被杀害的90多人中大多数是妇女儿童。在巴林的建议下,英国政府派出军队镇压茅茅。与此同时,白人定居者也组织辅助警察队,帮助搜捕茅茅。白人定居者的势力似乎进一步扩大了,他们与英国政府是同伙的观点也似乎被证明是正确的。
实际上,茅茅运动主要由吉库尤人中的激进派组成,它远不是全国性的。在英国政府和白人定居者的联合绞杀下,茅茅运动最终失败了。但茅茅运动却加速了英国政策的转变。为对付茅茅,英国动用了几万人,耗费了5500万英镑。[59]为了避免类似事件的发生,英国政府决定在肯尼亚乃至东非进行政策调整。
英国做的第一件事是通过农业改革使农村中的中产阶级群体成长起来。与坦普尔在马来亚的情况一样,巴林逐渐认识到,为了镇压茅茅,为了稳定肯尼亚,英国有必要重建肯尼亚的经济,培养一批非洲人的中产阶层。[60]而紧急状态赋予总督的权力便利了英国实施新政策。殖民政府很快推行“斯温纳顿(Roger Swynnerton)农业改革计划”,鼓励非洲人种植农业经济作物,例如咖啡、除虫菊等等。为了提高生产效率,巴林推行土地合并政策,让那些有能力的非洲人经营合并后的土地。同时,为了抚慰那些失去土地的非洲人,殖民政府也给他们以一定的补助。巴林的政策很有成效,作家拉平称巴林的政策引发了一场“农业革命”,而农业革命造就了一批农业中产阶级。[61]由于这些经济作物依赖于外部市场,英国的中间商地位也就是至关重要的,英国可以指望得到非洲人的合作。
英国还注重扶持肯尼亚民族主义的温和派。一方面,英国人全力围捕茅茅组织成员,动用巨大的人力与财力绞杀茅茅运动。另一方面,英国人也决定软化那些激进派,因为在肯尼亚,吉库尤人是最大的部族,如果要重建肯尼亚,没有吉库尤人的合作是不可想象的。因而,巴林尽力争取那些温和的吉库尤人的支持,在茅茅运动几近瓦解时,主张对其采取宽容政策,以使他们参与到肯尼亚的社会生活中来。殖民大臣利特尔顿支持巴林的想法,他向白人定居者施压说,英国不可能无限制地支持白人定居者,如果要维持白人的影响力,白人定居者必须对土著人让步并让他们分享权力。利特尔顿获得一部分温和派白人定居者的支持。1954年,英国颁布了新的肯尼亚宪法,规定各种族的代表都可以担任政府部长。
1957年麦克米伦担任首相后,英国政府仍然试图维持白人定居者与非洲土著人之间的平衡,在肯尼亚积极建设多种族社会。[62]这个计划获得了一部分白人定居者的支持。虽然许多白人对非洲人还是极不信任,但是以布伦戴尔(Michael Blundell)为首的一部分白人逐渐改变了看法,他们认识到,为了维持白人定居者的利益,白人必须和非洲人合作。布伦戴尔劝说白人定居者支持这一政策。虽然劝说工作非常艰难,但是布伦戴尔最终劝服白人定居者接受了一位卢奥族的领袖姆波亚(Tom Mboya)参加政府,他成为肯尼亚的第一位黑人部长。
姆波亚虽然也愿意和英国合作,但是在基本立场上,他与英国政府推行的多元种族社会主张是南辕北辙的,他追求的真正目标是非洲人的多数统治,与英国进行合作不过是实现目标的手段。为了这个目标,他坚持不懈地为非洲人争取更大的权力。在他进入立法院不久,就提出把立法会议中非洲人代表的人数提高到议会总人数的一半。面对英国政府提出的以族群为基础的选举,非洲的民族主义者针锋相对地提出“一人一票”的民主制原则与成人普选权要求,并强烈呼吁开放供欧洲移民专用的“白人高地”。
这样,英国政府与白人定居者追求的多元种族社会就面临着严峻的考验。
1959 年,在肯尼亚关押的茅茅运动成员已经减少到1000多人,殖民政府决定把他们转移到霍拉集中营进行管理。由于殖民政府对这些“拒不悔改”的茅茅分子毫无好感,虐囚行动就不可避免地会发生。采取强制手段进行管理的第一天就造成11人死亡,20多人重伤,这就是著名的“霍拉屠杀事件”。该事件发生的同月,尼亚萨兰警方杀害了50多名举行抗议活动的非洲人,英国派出的德夫林调查团认为尼亚萨兰已经变成了一个“警察国家”。英国政府很快成为国际社会批评的焦点,在国内,保守党政府也面临着自由派人士的严厉质询。
这一次,麦克米伦决定采取果断措施。实际上,在苏伊士运河事件后,麦克米伦就已开始怀疑英帝国的价值。他上台后不久,就提议审核帝国的价值,而审核报告认为殖民地“更早而不是更迟的独立会更好地维护英国的外贸利益”,英国的金融与经济利益不会因为殖民地的独立而受到影响。同时,殖民地的独立不仅不会损害反而会提高英国的国际地位,因为虽然殖民地独立了,但英国可以“通过另一种方式对之施加影响”。总之,英国应该把英帝国转变为英联邦,使这些殖民地变成英国控制下的自由国家的联合体,通过这一新的形式来遏制共产主义,维护英国的大国地位。[63]基于此结论,麦克米伦主张放弃非洲殖民地,但是他面临着强大的阻力,以博伊德、索里兹伯里勋爵、利特尔顿等为首的强硬派抱有浓厚的帝国思想,他们反对首相的主张,麦克米伦因而暂时搁置了争议。在1959年10月的大选中,保守党以绝对优势赢得大选,强硬派则退出了内阁与下院。在巩固了地位后,麦克米伦决定按照自己的设想推动非洲殖民地的独立进程,1959年任命麦克劳德为殖民大臣与1960年“变革之风”的著名演讲都是他这一思想的表现。
新任殖民大臣麦克劳德决定加速东非殖民地的独立进程,他认为“……我们不能靠武力维持非洲的殖民地。即使动用了大量的军队,我们还是不能继续统治塞浦路斯这样的小岛,戴高乐也没有保住阿尔及利亚。人们迈向自由的斗争只能加以引导,而阻止是不可能的。”[64]麦克米伦也逐渐认识到尽快让非洲殖民地独立才是最现实的政策。
需要注意的是,直到此时,英国政府仍然希望扶持那些民族主义温和派主持独立的进程,也仍然没有放弃多元种族社会的构想。与1957年不同,这一次英国政府已准备放弃非洲殖民地,英国不会再为所谓的底线竭尽全力了。
英国政府的这一态度推动了肯尼亚的政治发展。麦克劳德的弟弟也是一位白人定居者,他配合布伦德尔在白人定居者中宣传多元种族的主张。在他们的努力下,1959年新肯尼亚集团(New Kenya Group)成立,这一组织的目的是冲破种族障碍,建立一个非洲人、欧洲人、亚洲人平等相处的新政党。麦克劳德支持这些温和派,决定以此为基础加快肯尼亚的独立步伐,因为独立的延迟可能让英国重蹈塞浦路斯的覆辙。[65]英国的殖民政策委员会最终同意了麦克劳德的独立方案。[66]1960年1月,英国召开了伦敦会议,麦克劳德邀请肯尼亚4 0多名民选立法议员到伦敦商谈独立事宜。麦克劳德的目的是建立一个新肯尼亚集团与非洲民族主义温和派之间的联盟,然后以这一联盟为核心推动肯尼亚的独立进程。
为了获得非洲人的合作,麦克劳德为肯尼亚设计了新的宪法,让非洲人在立法会议中占据多数,但是他也同时希望维持白人的利益。他支持的是非洲人中的温和派而不是激进派,既然英国与白人定居者仍然痛恨肯雅塔,麦克劳德就决定不释放肯雅塔,当肯尼亚非洲人全国联盟(Kenya African National Union,简称非全盟)提出把肯雅塔作为自己的领袖时,麦克劳德拒绝了他们的请求。[67]在英国政府看来,肯尼亚非洲人民主联盟(Kenya African Democratic Union)才是肯尼亚民族主义温和派的真正代表。这一组织是一个排除吉库尤人的部落联盟,他们担心吉库尤人一旦获得权力会损害自己的利益,他们也不喜欢肯雅塔,愿意支持与布伦戴尔合作并组建多元种族政府。[68]在1961年大选中,依靠新肯尼亚集团与总督的支持,肯尼亚非洲人民主联盟组建了新政府。从而,一个包括英国政府、温和派白人定居者、温和派非洲民族主义者在内的联盟形成了,他们共同抵制以肯雅塔为核心的肯尼亚非洲人全国联盟,也反对强硬的白人定居者。
但是,英国实施的政策很快失败了,原因是英国支持的政治势力无法控制肯尼亚的局势。肯尼亚非洲人民主联盟的力量是非常脆弱的。它是一个松散的反对吉库尤人的部落联盟,各部落之间的分歧非常严重,党魁纳格拉(R.G.Ngala)的领导地位并不稳固。同时,它既得不到强硬派白人定居者的支持,也不可能获得吉库尤人的支持,而吉库尤人是肯尼亚最大的部族。代表吉库尤人利益的肯尼亚非洲人全国联盟在肯尼亚的影响力非常大,对肯尼亚非洲人民主联盟的领导地位构成严峻挑战。而且,由于肯尼亚非洲人民主联盟严重依赖英国政府的支持,非洲人更是把它看作英国的傀儡,这使它在群众中缺乏足够的影响力。部落之间、政党之间、领袖之间明争暗斗,肯尼亚面临着局势失控的危险。
面对严峻的形势,麦克劳德明智地认识到,为了避免肯尼亚发生内战,接受肯雅塔才是最好的选择,因为只有肯雅塔才能超越这些冲突。麦克劳德顶住了白人定居者与保守派的压力,释放了肯雅塔。肯雅塔出狱之后,重新确立了自己在肯尼亚的领导地位,非全盟在其领导下重新成为肯尼亚最有势力的政党。
不过许多白人定居者仍然顽固不化,他们在总督雷尼森(Sir Patrick Renison)周围积聚起来抵制肯雅塔与其领导的非全盟,雷尼森在公开的演讲中更指称肯雅塔是“引向黑暗与死亡的领袖”。[69]但是英国政府不想再为白人定居者承担责任了,由于认为雷尼森总督不适合与肯雅塔合作,新任殖民大臣桑兹(Duncan Sandys)选择麦克唐纳(Malcolm MacDonald)担任肯尼亚总督。麦克唐纳认为抵制肯雅塔是很不明智的,他上台伊始就劝说白人定居者认清形势并接受肯雅塔。
肯雅塔也决定尽量争取英国政府与白人定居者的支持。长期的监牢生活使肯雅塔更加成熟稳重,他清醒地认识到,白人定居者的能力与财力是肯尼亚经济发展的重要支撑。因而,他一方面致力于部落之间的团结,另一方面也对白人定居者抛出了橄榄枝。对那些顽固不化的白人定居者来说,肯雅塔将要掌握肯尼亚政权已经是一个不争的事实,面对肯雅塔的示好,他们开始动摇了。同时,茅茅运动之后,肯尼亚的形势已经发生了很大变化,白人定居者的经济与政治影响力已经大大削弱,白人定居者对肯尼亚的影响力已是远不如昔了。[70]在1963年8月的演讲中,肯雅塔终于赢得了白人定居者的拥护:
世上没有天使的社会,无论白人、棕种人还是黑人都不可能有。我们都是人,因此我们都会犯错误。如果我对你们做错了事,那就要请你们原谅我;如果你们对我做错了事,那就应该是我来原谅你们。非洲人不能说欧洲人全都做错了,欧洲人也不能说非洲人全都做错了……你们应该忘掉某些事,正像我也应该忘掉某些事一样……你们中许多人担心,但我要对你们说:乔莫.肯雅塔不想报复,不想向后看。我们应该忘记过去,面向未来。我受过监禁,受过拘留,但那些已经过去了,我不打算记住它……你们许多人和我一样是肯尼亚人……让我们团结起来,为肯尼亚的利益而工作,而不是为某一特定的群体工作。[71]
肯雅塔也赢得了英国政府的支持。1963年大选中,非全盟赢得大选,麦克唐纳迅速任命肯雅塔为总理,肯尼亚实现了内部自治。1963年12月,英国支持肯尼亚获得完全独立,肯雅塔成为肯尼亚的第一任总统。独立之后,肯尼亚基本上维持了一个以非洲人为主的多种族国家,肯雅塔也宣称肯尼亚将继续留在英联邦。英国的明智政策维持了英肯在外交方面的友好关系、经济上的合作,当然,还有英国在肯尼亚的无形影响力。
英国政府关于东非联邦的计划也激起了坦噶尼喀与乌干达的强烈反对,尤其推动了坦噶尼喀民族主义的发展。二战时,一些在非洲之外作战的坦噶尼喀士兵开始建立属于非洲人自己的政治团体,一些知识分子也明确提出坦噶尼喀立法会议中应该有非洲人的代表。战后的经济困难引发了1947年坦噶尼喀的全国大罢工,工人不仅要求提高工资,还提出了非洲人在政府中任职的政治要求。但是殖民地的这些反抗行动都是以地区为主的,而且不少民族主义者对英国的殖民统治还存有幻想,这些都制约了民族主义的发展。坦噶尼喀非洲人协会(Tanganyika African Association)是坦噶尼喀最大的民族主义组织,具有全国性,但到1948年,其会员也只有1780人。[72]英国的经济与政治计划无意中整合了坦噶尼喀的民族主义力量,从而加速了坦噶尼喀民族主义运动的发展。1951年,总督特文宁(Sir Edward Twining)任命的宪法发展委员会向殖民政府建议,立法会议中的非官方成员由黑种人、白种人、黄种人三大种族同等数量的代表组成,英国也在地方议事会中实行以种族为代表的选举制。不少非洲人认为这个方案极不公平,因为坦噶尼喀的白种人与黄种人数量很少。坦噶尼喀非洲民族主义者很快以此为核心整合了起来。1953年4月,朱利叶斯.尼雷尔(Julius Nyerere)当选为坦噶尼喀的非洲人协会的主席,他决定把坦噶尼喀的非洲人协会塑造为整个国家的民族主义政党。一年之后,他把坦噶尼喀的非洲人协会改组为坦噶尼喀非洲民族联盟(Tanganyika Afric an National Union)(简称坦盟),致力于坦噶尼喀的自治和独立。针对英国以种族为基础的选举方案,坦盟针锋相对地提出成年人普选制,要求把非洲人在立法会议和行政会议中的代表人数提升到总数的一半,坦盟也要求坦噶尼喀在10年左右的时间获得独立。由于尼雷尔领导得成功,到1957年,坦盟的成员已达15万—20万人,“我们取得的成功甚至使我们最乐观的人也感到惊奇。几乎全国都支持我们。”[73]
对此,英国决定镇压尼雷尔与其领导的坦盟。总督特文宁把尼雷尔描述为“颠覆运动的代表”和“不负责任的鼓动者”,[74]想方设法限制尼雷尔与坦盟的活动。殖民政府既不准尼雷尔在群众集会上演讲,也拒绝甚至撤销坦盟地区支部的官方注册。
英国政府明白为了维持在坦噶尼喀的统治,英国必须获得非洲人的支持,即使是只有一部分非洲人的支持。英国决定扶持那些民族主义者中的温和派与保守派。在英国的支持下,鼓吹多种族联合的坦噶尼喀统一党(United Tanganyika Party)成立了,成为对抗坦盟的工具。英国也拉拢那些传统的政治势力。1957年英国通过《非洲酋长(特别权力)法》,恢复酋长“根据土著权力法……发布规则和命令”的权力,随后建立了“全领地酋长大会”。[75]
但是随着局势的发展,英国逐渐改变了态度。坦噶尼喀统一党难当大任,在与坦盟的竞争中节节败退。总督特文宁原来是一位强硬派,但是逐渐认识到多种族社会的主张在坦噶尼喀无法实现,英国必须放弃东非联邦的计划,并把以移民为主的政策转向以非洲人为主的政策。他也改变了对尼雷尔的看法,认为尼雷尔比西非其他殖民地的民族主义领导人更加明智与理性,英国如果激怒了尼雷尔,情况将非常糟糕。严格地讲,坦噶尼喀并不是英国的殖民地,而是联合国的托管地,英国只不过是代为托管而已,尼雷尔几次向联合国托管委员会要求坦噶尼喀获得独立。殖民部官员波德林(H.T.Burdillon)支持特文宁的新政策。波德林认为,如果尼雷尔变成一个反对派并在联合国制造麻烦,英国将非常被动。因此,英国必须推动坦噶尼喀的政治进程。[76]殖民大臣博伊德最后同意了特文宁的建议。1957年,坦噶尼喀行政委员会重组,新的助理大臣由4名非洲人、1名欧洲人、1名亚洲人组成。这一新的人事变动显示多元种族社会的计划被放弃了,非洲人多数统治的原则正在执行。
英国虽然放弃了多元种族社会的计划,但是在独立的时间上,还是认为应该由自己掌控。殖民大臣博伊德反对采取激进政策,主张循序渐进地推动非殖民化进程,在他看来,坦噶尼喀要到1970年才可能获得独立。[77]
但是这种关起门来制定的计划注定要被现实击碎的。1958年9月与1959年2月,坦盟在立法会议的两轮大选中大获全胜,坦噶尼喀已没有别的政治力量能阻挡独立了。在黄金海岸与尼日利亚走向独立时,坦盟也要求在最短的时间内使坦噶尼喀获得自治地位,如果英国拒绝,坦盟将掀起抗议、罢工等全国性抵制活动。
下面四个因素便利了英国从坦噶尼喀的撤退。
首先,国际压力影响了英国的政策。坦噶尼喀在名义上是联合国的托管地,联合国对其负责。由于戴高乐突然改变了法国的殖民政策,加快了非殖民化进程,法属非洲各国纷纷独立。1960年联合国中突然出现了这些新的非洲国家成员,在它们的要求下,联合国托管委员会更加关注殖民地的独立进程。英国继续执行过时的殖民政策只能招致以联合国为舞台的第三世界国家的口诛笔伐,这将令英国陷于尴尬的境地。[78]
其次,英国不愿意再花费巨大代价来维持非洲殖民地的统治。麦克劳德认为英国在坦噶尼喀的警备力量不足以应付动乱,同时,一旦坦噶尼喀爆发动乱,英国采取镇压政策势必会拖累英国的经济发展。即使英国勉强镇压了殖民地的抗议活动,保持这一贫瘠的殖民地又有什么意义呢?坦噶尼喀在经济与战略上的地位与肯尼亚相比都差得太远。
再次,对抗共产主义势力的策略便利了英国的撤退。比利时无法镇压刚果的民族主义者,被迫撤出刚果,刚果很快爆发了内战,苏联的势力开始渗透到中非。由于英国的中非与东非殖民地都与刚果毗邻,英国也担心苏联向自己的殖民地扩张势力。在此背景下,麦克劳德认为英国最明智的策略就是迅速从坦噶尼喀撤离,否则,英国将不得不处理坦噶尼喀的动乱。[79]
最后,从坦噶尼喀的撤退不像肯尼亚那样麻烦,这里的白人定居者数量很少,不足以对英国政府的政策造成太大的影响。
1959年5月,新上任的总督特恩布尔(Sir Richard Turnbull)向英国内阁提出建议,英国最迫切的任务是迅速与尼雷尔建立合作关系,因为尼雷尔是最好的合作者,只有支持尼雷尔,独立进程才可能顺利。为了争取尼雷尔的支持,他提议加快坦噶尼喀的独立进程,在1960年实现立法会议中的非官方议员占多数比例。如果延迟独立,坦噶尼喀将会出现动乱与革命,而英国的财力将不足以镇压反抗活动。[80]
麦克劳德担任殖民大臣后,很快接受了特恩布尔的建议。1959年12月,英国宣布在坦噶尼喀进行第二轮大选,并许诺在1960年8月让民选议员的人数在立法会议与行政委员会中占据多数。鉴于坦盟在坦噶尼喀的绝对优势,这实际上就是支持坦盟在独立中获得领导地位。在之后的大选中,坦盟赢得了压倒性胜利,在坦盟的压力下,英国把独立的时间再次提前。特文宁与特恩布尔的估计是正确的,尼雷尔还是比较理性与友好的,他愿意与英国合作,也同意独立的坦噶尼喀将继续留在英联邦。
桑给巴尔与坦噶尼喀有千丝万缕的联系。它是一个种族混杂的地区,长期以来,阿拉伯人入侵后建立了苏丹国,控制着桑给巴尔的政治与经济。但是,在桑给巴尔占多数的人口却是非洲人,非洲人又分为从大陆非洲(主要从坦噶尼喀)过来的大陆派与桑给巴尔本地的土著人,大陆派与非洲大陆联系紧密,而桑给巴尔土著人却忠诚于阿拉伯人统治者——苏丹。[81]在坦噶尼喀走向独立之际,以苏丹为核心的民族党也提出独立要求,但是以非洲大陆人为主的非洲—设拉子党(Afro-Shirazis)反对民族党的要求,认为过早的独立只能使非洲人完全落入阿拉伯人的掌控之中。[82]
英国在决定从坦噶尼喀撤退时,也无意对抗桑给巴尔的民族主义者。但是在桑给巴尔追求独立的进程中,英国继续根据自己的战略加以选择。英国更喜欢非洲—设拉子党主导政治发展的局面,因为英国在桑给巴尔仍然有重要的战略利益,阿拉伯人与埃及、苏联等国家关系密切,大陆派则希望从英国获得支持。[83]虽然英国支持大陆派,但是阿拉伯人在两者的竞争中却占据优势,因为他们更加能干,在政治上也更加成熟,桑给巴尔土著人也站在民族党的一边。非洲—设拉子党在政治上则缺乏经验。阿拉伯人与非洲人大陆派的冲突最终导致了1961年6月1日的暴乱。
桑给巴尔的殖民官员穆林(Sir George Mooring)认为,暴乱是两派分歧引起的,为了有利于政治发展,英国必须支持两派建立联盟,桑给巴尔只有在联盟的基础上才能真正实现独立。[84]他的建议难以成功,因为两派的联盟根本无法实现。1963年,桑兹任殖民大臣之际,桑给巴尔政局仍然处于僵持之中。由于担心英国陷入桑给巴尔的内战,桑兹决定尽快放弃这一殖民地。[85]1963年6月,桑给巴尔实现内部自治,7月举行大选,在桑给巴尔土著人的支持下,民族党获得胜利,英国决定承认选举的结果。12月10日,桑给巴尔实现了完全独立,阿拉伯苏丹担任国家元首。但是,非洲大陆派继续反对民族党。1964年4月,大陆派发动军事政变推翻了政府,新成立的革命委员会很快与坦噶尼喀达成了合并协议,合并后的新国家改名为坦桑尼亚。
在乌干达,东非联邦的计划也没有什么吸引力。作为乌干达的核心地区,布甘达的国王穆特萨二世(Kabaka of Buganda,Mutesa II)认为东非联邦计划会使布甘达落入白人的控制之下,因而坚决反对联邦计划,甚至提出布甘达单独独立的设想。但布干达单独独立就无异于瓦解了乌干达,英国很快以个人品质为由流放了穆特萨二世。流放穆特萨二世反而使他成了民族英雄,一些激进势力开始冒头,英国觉得还是与穆特萨二世打交道为好,1955年又让穆特萨二世回到了乌干达。
除了来自穆特萨二世的压力,英国还面临着大众民族主义的压力。1945-1946年,巴塔卡党(Bataka Party)宣告成立,要求在布甘达王国建立民主议会,反对成立东非高级委员会,也反对印度人对棉花和咖啡销售的垄断地位。1949年,在巴塔卡党与另外一些民族主义者的领导下,乌干达民族主义者举行了示威游行,与警察发生冲突,最终发生纵火、抢劫等暴力行为。殖民政府宣布乌干达处于紧急状态,逮捕了1724人。英国取缔了巴塔卡党,但民族主义运动却没有一蹶不振。1952年,乌干达国民大会党奥博特派建立(1960年与乌干达人民联盟合并组成乌干达人民大会党,Uganda People's Congress),提出乌干达自治、普选、反帝反殖的政治主张。
在民族主义者的压力下,英国开始推动乌干达的自治进程,并许诺在乌干达进行直接选举,这一计划仍然没有成功。布甘达反对直接选举,穆特萨二世认为民主选举会削弱国王的权力。在布甘达的压力下,英国最终退缩了。虽然1958年的立法会议由直接选举产生,但是布甘达却是一个政治特区,乌干达的普选是不全面的。英国对穆特萨二世的妥协又引起了民族主义者的反对。在乌干达国民大会党衰落之后,以奥博特(Milton Obote)为首的乌干达人民大会党发展很快,成为乌干达最大的民族主义政党,他们反对布甘达的特权,要求在乌干达建立一个民选的中央政府。[86]
直到麦克劳德上任时,英国一直在民族主义者与布甘达国王之间走钢丝。[87]麦克劳德决定使英国加速从非洲撤退,全力支持民族主义者的独立要求。他很快提出新的宪法方案,主张在立法会议与行政委员会中都扩大民选人数并缩小殖民政府任命的人数,直到它们最终完全由选举产生。[88]而乌干达的政局发展也使麦克劳德获得了这样的机会。
在布甘达与乌干达人民大会党争夺权力的时候,由伯尼迪克多.基瓦努卡(Ben edicto Kiwanuka)领导的乌干达民主党(Uganda Democratic Party)异军突起,他们既在乌干达获得基督徒的支持,又在布甘达王国获得国王臣民的拥护。在1961年3月的选举中,乌干达民主党赢得了选举。[89]来自乌干达民主党的压力使两个看起来根本不可能合作的集团联合起来,乌干达人民大会党开始与布甘达国王寻求妥协。最后,乌干达人民大会党同意了布甘达在乌干达的特殊地位,而布甘达国王则答应支持乌干达人民大会党。英国对乌干达民主党也并不信任。[90]麦克劳德于是决定支持乌干达人民大会党与布甘达王国的联盟,并以此为基础进行权力移交。根据1961年6月提出的《芒斯特报告》(Munster Report),麦克劳德声称乌干达将于1962年3月实行内部自治,10月走向完全独立,而布甘达与乌干达将维持一种联邦的关系。这样,英国、布甘达国王、乌干达人民大会党最终形成一种同盟关系。1962年5月,在布甘达国王的支持下,奥博特赢得了大选。英国按照原先的许诺,于1962年10月授予乌干达独立地位,新国家也继续留在了英联邦。
英国从乌干达的撤退凸显了利益集团在独立进程中的矛盾。在英国准备撤退的时刻,不少殖民地都出现了争夺权力的内部纷争。在印度有国大党与穆斯林联盟的争夺,在巴勒斯坦有犹太人与阿拉伯人的冲突,在黄金海岸有人民大会党与民族解放阵线的矛盾,等等。在乌干达也表现得非常明显,布甘达国王、乌干达人民大会党、乌干达民主党,以及一些小的政党与部族都希望获得尽可能多的权力。由于利益集团之间的权力争夺,乌干达面临着发生内战的风险。英国由于财政与战略原因不可能在乌干达投入更多的资源,因而决定加速从乌干达撤退。但是英国的撤退并没有消弭乌干达内部的矛盾,它不过是把问题推给了新政府,而面对这些矛盾,新政府又是无力处理的,国家因而面临失败的危险。