除了自治领与印度外，英帝国还包括面积庞大的附属领地，其总面积达到200多万平方英里。附属领地中又有80%在非洲，分为三个主要的大块；西非、东非和南部非洲。[73]这些领地的大部分是19世纪末瓜分殖民地浪潮中新近占领的，法律地位上及管理上的多样性是其显著特征。如何实行有效且相对统一的管理是巩固附属领地的一个重要问题。从经济角度来说，贫瘠与落后是这些地区被占领时的基本面貌。因此，如何使这些地区得到发展从而满足帝国的利益，也成为巩固英国对附属领地统治的另一个重要问题。

英国巩固附属领地的首要目标是使之具备比较一致的法律地位。从19世纪初期开始，英国在确认附属领地的法律地位方面逐渐形成这样一种趋势：除少数几个保留自身统治者及管理体系，但又要服从英国“建议”的保护国之外，其他地区都归入“直辖殖民地”的名义下。所谓“直辖殖民地”，即主权属于英王，且没有自治政府，并由英国的殖民部直接实施行政管理的那一类殖民地。尽管殖民地本身状况千差万别，但把“直辖殖民地”的原则加以普遍运用，有助于在附属领地中形成相对的统一。[74]19世纪末开始的巩固帝国行动中，英国也遵循着这样一条路线。

19世纪后半叶，汤加（Tonga）、文莱（Brunei）、桑给巴尔等地区先后成为英国的保护国。英国控制的马来地区被分为两部分，一块为海峡殖民地（the Stra its Settlement），包括新加坡（Singapore）、马六甲（Malacca）等地，属于“直辖殖民地”；另一块则在英国人的组织下，于20世纪初开始向联邦国家发展。1909年，当地建立起联邦委员会，由四个不同地区的素丹及英国官员组成，他们共同处理关系到整个联邦的问题，即每年的收入与支出问题。至1914年，马来联邦（the Federated Malay States）已成为一个统一的政治单位，为英国的保护国。[75]同年，原属奥斯曼帝国的埃及正式成为英国的保护国。

而英国打算归入“直辖殖民地”之列的，包括直接由英国占领或兼并的殖民地，它们的法吃饭V律地位无可争议；也包括早期的英国移民建立的殖民地，其主要的政治体制是一种旧的代议制体制，除了英国指定的总督和立法委员会外，还有一个由选举的成员组成的立法大会[76]；此外，还有存在自身统治机构的保护领。因此，对于早期移民殖民地，英国采取的方式是使它们逐渐与直辖殖民地同化，用各种方式剥夺或限制它们的选举权。西印度群岛（The West Indies）自动放弃了它的代表机构，其他一些地区则相继被废除这种机构。20世纪，这一过程仍在继续，马耳他（Malta）岛于1903年被废除代表机构。[77]更为典型的是圭亚那（Guyana），1928年，英国政府取消了圭亚那的选举机构，当代史学家雷蒙德.史密斯（Raymond Smith）指出这次宪政改革的结果是：“取消了当选代表的一切大权，把这些权力交给了总督和殖民部；实际上建立了一个完全由国王控制的殖民政府。”[78]这些殖民地完全采用直辖殖民地的法律与机制，实际上等同于“直辖殖民地”。对于保护领，英国颁布了一系列司法法令，使其有权随时兼并这些地区而无法律上的障碍，因此可以像统治正规的殖民地那样统治它们。[79]

至于建立新的“直辖殖民地”体系的工作，则主要在非洲地区进行。由于非洲新占领土地面积广阔且多为分散的部落，因此英国政府不但希望能在这些地区实行有效管理，还希望能尽可能把相关地区合并成为一个个相对统一的政治实体。

在西非，19世纪末争夺非洲领地的急先锋——皇家尼日尔公司于1898年终止特许权，其下属地区即北部尼日利亚地区交由英国政府管理。当时，尼日利亚地区还包括属外交部管理的东南部的油河保护领及西南部的尼日尔海岸保护领。[80]严格地说，尼日利亚只是一个地理表达，因为英国人倾向于把这些地域相邻的地区当作一个单位而称其为尼日利亚。[81]为了能够保证将来殖民部顺利接管上述地区，外交部提议组建一个跨部门的委员会以“讨论将来行政管理之安排事宜”[82]。委员会经过调查提出，这一地区管理的最终目标应是“设立一个统治整个地区的总督”。只是，鉴于交通联系不便，应在南北尼日利亚分别设立两个省份，以后再考虑合并的问题。[83]殖民大臣张伯伦接受了这个报告的建议，1900年在原公司领地建立了一个北尼日利亚保护领，而油河保护领则改称南尼日利亚保护领。1906年，由于现代交通系统的引入，南尼日利亚保护领和尼日尔海岸保护领合并为南尼日利亚殖民地，从外交部手中转入殖民部管理。1914年，北尼日利亚保护领因经济难以自给自足而与南部合并。至此，统一的尼日利亚殖民地形成，完全归属殖民部管理，卢加德勋爵（Frederick Lu gard，1st Baron Lugard）成为首任总督。[84]尼日利亚是非洲殖民地中由保护领而同化为直辖殖民地并将许多分散地区合并为统一地区的突出例子。

尼日利亚的例子并非唯一。原属保护领的西非的阿散蒂（Ashanti）王国，1900年发动了反英战争，战败后被英国正式兼并，后来在与其北部领地互通有无的过程中逐渐形成黄金海岸殖民地。[85]

在东非，英属东非公司于1893年被终止特权，其领地被移交给了英国政府，形成了乌干达保护领和东非保护领。1905年，这两个地区先后被外交部移交到殖民部，成为直辖殖民地。[86]之后，东非保护领向肯尼亚山一带推进，1920年将周围地区合并为肯尼亚殖民地。

在中非，英属南非公司于1922年放弃了它的特许权，原公司所属的北罗得西亚成为归殖民部管的一个殖民地，而南罗得西亚（Southern Rhodesia）则由公民投票决定其归属，要么并入南非，要么获得自治政府。1922年11月，该地以8774票反对，5989票赞成，选择不加入南非，而要求自治政府。[87]1923年，南罗得西亚正式归属英国政府管理。次年，英国政府授予它自治政府，不过它并不具有自治领地位，因为其立法机构受联合王国控制，在土著事务上还要通过在南非的专员来行使行政权力。因此，南罗得西亚政府仍是“直辖殖民地”的一个变体。北罗得西亚因为移民人口太少，不可能得到一个责任政府，1929年之后它开始实行间接统治制度。[88]

至此，英国政府以“直辖殖民地”的名义，使附属领地在法律地位上基本上趋于同一。可以说，“直辖殖民地”是一把大伞，涵盖了众多情况各异的附属殖民地。

“直辖殖民地”虽使广大附属殖民地在法律地位上得到同一，但是它本身并不提供具体的政府形式和治理方法。传统上，英国统治非白人殖民地有两种方式。一种是英国在印度实行的“直接统治”制度，即由代表英王的总督及一整套由英国人担任行政职务的官僚体系来实行管理，其特征是土著种族没有统治权。另一种是欧洲帝国传统上实行的对土著地区的松散的、间接的控制。英国殖民部要么根据不同的情况选择其中一种方式作为统治制度，要么另创一种全新的统治方式。

对于太平洋、印度洋上较小的岛屿殖民地，英国派高级专员实行监督，基本不动其社会结构，总体上沿用松散的控制方式。[89]而在锡兰（Ceylon）[90]等较大的殖民地及重要的军事、贸易基地，则采取印度式的“直接统治”，由总督及各级官员共同组成一个统治集团来管理当地土著。不过，英国对锡兰等地区的控制程度远不如对印度的控制。

但是英国所面临的主要问题是如何统治新近获得的非洲殖民地。在东非，类似于印度式统治的“直接统治”得到部分运用。肯尼亚实行着两套行政体系。一套是在白人移民居住地区使用的欧洲式的代表机构，1907年建立起行政和立法委员会，给白人团体以更多的发言权。[91]而对于广大的非洲人，则由英国的地区专员通过土著酋长来行使权力。这些土著酋长根据其教育背景或行政经历任命，是作为英属政府的一员在起作用，因此不同于传统意义上的酋长。

这些地区之所以实行“直接统治”有其特殊原因。肯尼亚拥有大量的肥沃空地因而吸引了许多英国及其他国家的移民涌入，是个多元种族国家。早在1903年，白人团体就提出了把肯尼亚建成“白人国家”的口号[92]，其势力十分强大，因而排斥非洲人的统治。而且此地地处英国前往印度通道的战略要点，所以英国必须加强对它的控制。不过，东非的“直接统治”也不完全等同于印度的统治，原因在于英国对当地的控制要松得多。

而在当时非洲的其他地区，直接统治已不可能大规模推广。实行直接统治，需要大量费用以支撑英属官僚机构。当时，英国国内的纳税人是不可能支付这笔款项的，而殖民地又太贫穷，不可能像印度那样提供英国殖民机构所需的资金。除此之外，当时的英国人正在倡导重建帝国的道德性，虽然印度的专制统治因其特殊性而得到认同，但不少人都认为有色种族应享有一定的自治权利。老牌帝国主义者迪尔克（Charles Dilke）说：“我不认为，在一个有3亿6000万有色人种处于我们统治之下的帝国中……能说我们正在加强帝国结构。”[93]在这种背景下，英国在非洲大部分地区采用了新创立的间接统治制度（the indirect rule）。

“间接统治”制度是由尼日利亚的殖民官员卢加德勋爵根据欧洲帝国对殖民地松散、间接的统治方式加以改进后创立的。他于1901—1906年任北尼日利亚地区总督，1912—1919年任整个尼日利亚的总督。间接统治方法是他在北尼日利亚时首创的。当时，北尼日利亚的土著酋长政权十分强大，其中的富拉尼国家是赤道非洲除了埃塞俄比亚之外最强大的国家，另一个国家博尔诺也是个大国。[94]如果在此处实行英国官员的直接控制的话，不可避免地会遭到当地人的抵抗，正如卢加德指出的：“一旦出现危机，我们没有一个阶层可以依赖并从中得到支持，而且他们的利益又与我们完全不同。”[95]因此，卢加德决定利用当地“天生的统治者”来统治该地区，而英国的官员则巡视各地，对行政管理实行有效的监督[96]；同时，引进教育、医药等机构，以促进当地的福利发展。1903年，卢加德的一篇演讲突出地表达了他对这一体系的理解：“每一个素丹和埃米尔以及主要的官员均由遍及全国的英国高级专员来任命。高级专员根据历届前任的惯例及人民和酋长的意愿行事，但是如果他为了更好的理由则可以不管这些。被任命的埃米尔和酋长将按照旧时的方式统治人民并按照高级专员的建议收税，但是他又必须遵守总督的法律和驻扎官员的意愿。”[97]

卢加德认为，直接统治太严厉，会破坏当地土著的参政权；而传统的对土著地区的松散控制又太软弱，欧洲人手中没有足够的权力。他发明的间接统治则兼顾了这两者，既使非欧洲人能够积极地参与他们自己的政府，又不损害英国的权威。[98]

这一体系在北尼日利亚推行得很成功。1912年，卢加德出任整个尼日利亚地区的总督，他把北部的统治形式推广到了南尼日利亚。随着1914年两地合并，整个尼日利亚都开始实行间接统治制度。与此同时，这一体制根据非洲各地不同环境而发展出各种不同类型的变体，被推广到所有能实行的地区，如乌干达、阿散蒂、巴苏陀兰（Basutoland）等。其中，乌干达的间接统治也比较典型，英国殖民当局把该地区的乌干达与布干达两省各分为20个区，每个区有一名酋长，由国王任命。国王则与土著委员会成员一同治理国家，但最高权威保留在英国代表手中。[99]

间接统治具有如下特点：其一，间接统治制度致力于保存当地的社会和政治结构。北尼日利亚殖民官员坦普尔（Charles Temple）曾明确指出间接统治的目标在于：“创造一个尽可能与其存在过的环境相似的东西，是一个完全有能力的、慷慨的、开明的埃米尔统治着一个未受外来影响的单位，他必须尽可能地保存他的权威。”[100]当代学者帕登（John Paden）认为，间接统治中的土著统治者角色具有如下特征：（1）合法性：只要有可能，前殖民时代的王室血统尽可能被沿续；（2）领地司法权：传统统治者的领地司法权得以维持；（3）土著权威：其功能主要是征收赋税，并将其中一个固定份额交给殖民行政机构；（4）司法体系：酋长和他们传统的司法官员控制着法律的执行；（5）任命官员：土著当局控制着官员的任命。[101]这些特征突出地说明了间接统治保存着非洲社会传统的一面。为了完成上述目标，在某些缺乏现存酋长的地区，如东尼日利亚地区，英国致力于发现或创造一些合法的酋长。[102]

其二，既承认非洲人有权保存自身文化，又排斥受过西方教育的非洲人。间接统治认为，土著社会必须有其传统统治阶层和习俗，以使他们沿着自己的道路演进。按照乌干达殖民官员约翰斯顿爵士（Sir Henry Hamilton Johnston）的话说，是让土著在“法律与秩序的范围内”，并考虑到文明的原则“来学会统治他们自己”。[103]所以，这一体制的一个符合逻辑的结论是，受过西方教育的非洲人脱离了非洲文化的根，因而不能代表广大非洲人的要求。卢加德指出：“英国殖民政策的首要原则是，大量非洲居民的利益不应屈服于一小部分欧洲商业阶层或一小部分受过教育的、欧洲化的土著，他们与土著居民完全没有共通之处，二者利益也是相对立的。”[104]如果把权力交给欧洲化土著，则非洲社会必将陷入混乱，最终会使一小部分欧洲化土著建立起独裁统治。[105]因此，间接统治制度竭力排斥受过欧洲教育的非洲人进入统治阶层。

英国之所以在非洲推行这种体制，除了节省费用的考虑外，还有其他多种多样的原因。第一，这是英国统治他们所不熟悉的非洲的权宜之计。英国官员坦普尔爵士曾生动地描述过北尼日利亚地区英国殖民官员对当地生活的无知，他说：“早上他被几乎与自己的同胞脱离关系的男孩叫醒并进早餐。然后他去工作，也就是说处理笔、墨水和纸，或者，有可能的话是与一些穿欧洲服装并完全与土著脱离联系的特殊阶层——土著技师们一起工作。他在中午进餐并返回工作。晚上，他和其他欧洲人一起为健康而锻炼。”[106]这种状况使英国官员必须依靠当地统治者。第二，它是英国殖民当局在人手不足的情况下采取的方法。有个派往非洲的英国官员曾写道：“在非洲的这个中心地带，只有我们3个白人，外加20个黑人士兵和50个黑人警察，却要治理一个居住着50万装备良好的野蛮人的地区。”[107]这样的情况也使英国人必须加强与当地人的合作。第三，毫无疑问，采取这种方式是受文化相对主义的影响。当时英国社会出现了强调非洲文化相对性的思潮，得到很多人的支持。这种思潮认为，非洲社会有其独特性，没有必要用欧洲的方式改造它，而应让其自然地发展。在这种思潮的影响下，保存土著社会、文化和权威形式被英国殖民部多次公开宣称为主要的政策目标。殖民部的观点是，非欧洲种族有权不被迫改变他们的种族特性；土著的社会、文化和政治机构有其内在价值，应当形成每个土著社会演进的基础。[108]而自由党政策的代言人、著名学者霍布豪斯明确指出：“白人……能用来对付黑人的最佳方式是，任其发展。”[109]卢加德本人也是个文化相对主义者。

间接统治既可以行使帝国的权威，又可以使这种统治在道德上具有合法性，并兼顾了土著种族利益，形成了一种权力平衡。因此，它被奉为20世纪英国统治土著地区的经典之作。

1895年，约瑟夫.张伯伦任殖民大臣后，针对英国经济持续滑坡的局面，曾大力倡导通过政府行为来发展殖民地经济，最终使殖民地成为英国经济的有力后盾。但是他的主张未能得到当时英国政府内的大多数人的赞同。原因在于：首先，此时，财政部仍坚持经济正统思想，政府不愿意过多卷入经济活动；同时要求保持殖民地的收支平衡，量入为出，因此不愿意给殖民地经济发展提供太多的资金。其次，殖民部奉行“总督管理而殖民部监督”的原则，不愿在具体事务上过多干涉。他们并不认为他们应承担经济管理者的角色，也不认为他们有为整个帝国制定发展战略的必要性。[110]其三，一战之前，殖民部按照所统治地区划分为相应的六个司：自治领、西非和地中海、尼日利亚、东非、西印度以及东方。其官员只负责所辖地区的事务，因而缺乏殖民地发展的全面观念。[111]所以，张伯伦所倡导的路线在一战前并未得到充分运用。

但是，鉴于殖民地的原材料对英国经济发展相当重要，以及新占领的非洲地区非常贫困的现实，英国必须迫使自己认真对待殖民地发展的问题。只是，殖民部认为，一旦政府在殖民地提供稳定的治理和基础设施这样一些发展框架，私人企业就可以在其中发展经济。由于大多数附属殖民地缺少铁路、公路、桥梁、港口、无线电这些基础设施，因此英国政府主要在殖民地从事上述领域的工作。[112]所以，殖民部的殖民地发展政策走了一条折中路线。一方面，迫于实际需要，在一定程度上采取了张伯伦的主张，即通过英国政府的干涉来促进殖民地发展；另一方面，出于各种限制，又难以采取大幅度的步骤发展殖民地。虽然这种做法有相当大的局限性，但也取得了很可观的成绩。

第一个成就是在拨给殖民地发展的贷款方面。为了改善西印度的贫困状况，张伯伦敦促英国政府在1898—1903年间以每年2万镑的援助款项来平衡西印度的收支赤字，继而又在1902—1903年拨款25万镑鼓励当地的水果生产。[113]同时，张伯伦又敦促政府通过了《1899年殖民地贷款法案》，帮助非洲殖民地建设铁路和灌溉系统。[114]1900年，为了促进北尼日利亚（Northern Nigeria Protectorate）、乌干达及苏丹的棉花发展，英国政府成立了英国棉花生长协会，财政部每年拨款1万镑给协会。1913年，殖民部再次拨给苏丹300万镑贷款以发展棉花生产。[115]同年，殖民大臣哈考特（Lewis Harcourt）在考察了东非之后，认为当地现代化交通的缺乏阻碍了经济的进一步发展，因此认为“我们应给予保护领一笔贷款，让他们自己支配”，以促进经济发展。次年，英国议会通过了《东非保护领贷款法案》，拨款300万镑给尼亚萨兰（Nyasaland）、乌干达及东非保护领（East Africa Protectorate）。[116]不过，这一法案因战争爆发而搁浅。

第二个成就是发展殖民地基础设施，这方面最为显著的是西非。尼日利亚北部因为地处内陆，所以建设与港口相连的铁路以连通内地与沿海地区至关重要。因此，殖民部打算建设一条连贯全国的铁路。当时，殖民地铁路一贯由英国的私人公司承担。但张伯伦等人认为，该铁路工程巨大、耗资颇费，由私人公司承办难免会带来效率不高、收益不确定等后果，故力排众议，坚决主张由政府主持修建。他以殖民部的名义向英国政府贷款200万英镑，首开了殖民部资助铁路修建的先例。[117]1896年至1911年，尼日利亚终于建成一条从拉各斯港口到落花生产地卡诺的铁路，全长711英里。至1914年，尼日利亚政府共建成了2000英里铁路。[118]黄金海岸的发展与尼日利亚十分相似。殖民政府先后建设了两条大铁路干线，至1920年5月有250英里开通，这使得黄金海岸的两大出口商品——可可、黄金的出口量大为增加。[119]在东非，1895—1901年，英国在乌干达修建了一条从蒙巴萨到维多利亚湖的铁路。这条铁路穿过丛林密布、狮子出没的地区，不但促进了乌干达经济的发展，也成为英国统治的一个辅助性工具。没有这条铁路，英国不可能对乌干达、布干达两个保护领进行行政管理并将两地合并为统一的乌干达殖民地。[120]

第三个成就是发展殖民地的社会福利措施。1899年，在张伯伦的倡议下，热带医药学校成立。1913年，殖民部又建立了帝国昆虫学官署。同时，殖民部开始管理新建立的关于殖民地医药、昆虫、卫生和勘察的咨询委员会。[121]一战之前，附属领地中福利事业发展最典型的是马来联邦。1906年，长期在此地工作的斯韦特汉姆爵士（Sir Frank Swettenham）指出：“1874年，这个国家还没有邮政部门，还从未见过一枚邮票。1904年，邮政部门每年都要处理10000000个包裹，签发价值1250000元的支票，并有275000元的存款，还维持着2000英里的电话线。同年……医院照顾着46000名院内病人和130000名院外病人，每年要花费50000多镑，学校里有13000名学者。”[122]其继任者指出，“在每一个方向上所获得的巨大进步都是从所未有的。”[123]

尽管英国政府的措施有限，但与这些殖民地过去的状况相比，一战前的发展仍是巨大的。然而，不可否认，大多数殖民地并没有像上述殖民地那样取得较大发展，有些甚至还陷入贫困。而且，即使是在上述殖民地中，它们的经济也多依赖于单一的原材料、农作物出口，还谈不上真正意义上的发展，其人均收入仍相当低。截至战争爆发，殖民部一直在折中路线的发展战略上徘徊，这种状况直到战后才有所改变。