英国对印度的统治由来已久，而印度在英帝国中也占有不可替代的重要地位。对于印度，英国的统治方式完全不同于在白人移民殖民地实行的自治制度，而采取的是一种绝对控制的专制统治方式。在伦敦，有专门的印度部和印度事务大臣，他们独立于殖民部，这充分表明英国对统治印度的重视程度，也表明英国统治印度方式的独特性。在印度，代表英王的印度总督（又称副王）及其下属的1500名高级文官和大约4万—6万的英国军队，统治着占当时占人类总数1/5的3亿多印度人。[39]这种专制统治方式形成于19世纪中期，至19世纪末已成为定制，并成为此时英国制订巩固统治印度的政策、方针的基础。

印度从17世纪以来，在从事商业贸易的英属东印度公司不断渗透与排挤法国势力的过程中完全被英国占领。18世纪末，东印度公司因为横征暴敛而受到英国国内的指责，由此英国政府开始对公司实行监督。19世纪早期，自由贸易的发展使垄断英印贸易的公司逐渐失去存在的价值，但它仍然是英国统治印度的行政机构。1857年，东印度公司与印度人发生冲突，导致了一场规模宏大的反英兵变。兵变被镇压后，英国政府正式取消东印度公司的行政管理权，而实行英国政府对印度的直接控制。

英国之所以对印度实行专制统治，原因有以下两个：第一，印度并非白人移民建立的殖民地，而是一个由大量土著组成的地区。19世纪盛行一时的种族主义观点认为，英国人必须对土著种族实行家长制统治，以保证他们的顺利发展。同时，兵变给英国人很大震动，使之对土著充满不信任感。第二，印度本身的重要性使英国必须加强对它的控制。它不仅是帝国空间结构的一个中心点，也是英国属下人口最多的殖民地；19世纪末，英国对印度的投资及出口均有大幅度的增长，对印度原材料的需求也较以往更多；除此之外，占有古老而神秘的印度次大陆这一事实本身，就足以构成英国威望的基础。

英国对印度的统治可以用“仁慈专制”[40]一词来形容。说它专制，是因为英国对印度采取的是一种总督统治下的直接控制，是英国在印度的官僚机构对印度人的统治；说它仁慈，则因为这种统治试图兼顾印度的福利与发展，当然其最终目标仍然是巩固英国对印度的统治。这种统治方式的理论在19世纪末期寇松（George Curzon）任总督期间（1898—1905年）趋于完善，具体说来，它包括这两个方面的内容。

（一）强调并坚持英国对印度实行专制统治的合理性。

首先，英国人认为只有英国对印度的统治才能确保印度的进步与发展，而这也正是英国对印度统治的合法性所在。19世纪英国的种族主义观点认为，非白种人要经过许多代人的努力才能达到白种人的文明水平。印度是个人口过剩、愚昧迷信、落后贫困的地区，而英国的家长式统治所做的就是把欧洲文明的精华传播、灌输到印度，使印度达到较高的文明水平。寇松直到1917年都坚持认为，白人所发展的较高水平的文明赋予他们“一种进入地球上迷信与野蛮盛行的较黑暗地区的普遍权利”，这是个公认的事实，那些不承认这一原则的人是无足轻重的。[41]由于英国对印度的统治为时长久，因而上述观点的影响十分久远。

其次，认为印度人因为种种历史原因，没有民主传统，因而不适合于英国式的自治代议机构。著名的自由主义学者、旅行家及历史学家詹姆士.布赖斯（James Bryce）多年来一直从事对印度的研究，他认为只有英国的直接统治才适合印度。他指出，在印度，“没有其他任何统治形式适合因印度教徒和穆斯林的宗教仇恨而分裂的种族各异、语言不同的广大人口，而且也没有一种比村委会更大的自治政府的经验适合于它，因此这种统治能得到大多数民众的支持；而只有在印度社会的分裂消失之时，英国的直接统治才会趋于消失，但这种可能性只存在于遥远的将来”。[42]英国的现行政策应该是维持现状。

第三，坚持只有英国人才适合担任高级行政官员。英国在镇压了1857年兵变之后，建立起一整套直接统治体系。作为英王代表的总督，一般任期为5年，他的下面是一个5人的行政会议，这5人全部是英国人。这之下是负责税收、法律等系统的印度文官，主要从毕业于牛津或剑桥等大学的英国年轻人中征召。只有在下级的地方行政机构中，才有印度人任职。寇松等人坚信：“英国人拥有思考的习惯和活跃的性格，这是完成统治任务所必需的，所以高级职位只能由英国人垄断。”[43]

第四，认为印度的民族主义无关大局。当时，整个帝国范围内的殖民统治者都存在着一种共识，即认为民族主义者关于殖民地应拥有类似于英国的代表制政府的主张并不具有广泛代表性，这种民族主义情绪只存在于一些受过西方教育、向往西方文明的知识分子心中，而民众则更倾向于一个管理良好的政府。寇松曾指出，对于广大民众而言，“代表制政府和选举机构什么也不是……对他们具有吸引力的好的政府，是可以保护他们免遭贪婪的高利贷者和地主之害的政府。当印度政府变得越来越议会化之时，它对于居民中最贫穷的阶层也就变得越来越少爱护和仁慈”。[44]因此，既然民族主义者的主张不适合于印度，其代表性团体的存在也就没有什么价值了。寇松于1900年曾很坚定地表示，作为民族主义代表的印度国大党正“蹒跚地走向覆灭”，而他的最大的雄心之一，就是帮助它“无痛苦地寿终正寝”。[45]

（二）认为英国人在维持其对印度的最高权力的同时，必须还要考虑到印度人的利益。英国对印度的统治虽然是征服的结果，但是对于印度这个传统、文明均比英国还古老的地区，英国人如果不能证明他们的统治具有优越性的话，那么也很难持久地以一小部分白种人来统治成千上万的印度人。这种思想在18世纪末、19世纪初就已存在，而且还成为19世纪上半叶英国统治印度的一个主导思想，英国人在印度修建公共设施、发展教育，取得不少成就；1857年兵变之后，虽然英国对印度实行了专制统治的政策，但它仍是英国对印度政策的一个基础原则。正如寇松所指出的：“如果我们在印度的统治想要持久的话，它必须建立在更坚实的基础之上。它必须依靠持久的正直和公正的德性。……除非我们能够说服千百万印度人：我们将给予他们人与人之间绝对的公正，法律面前的平等，免受暴政、不公及压迫之苦，否则帝国将不会触及他们的灵魂并将趋于消亡。”[46]他把这作为他的奋斗目标并要求确保英国在印行政机构的高效率和公正性，以便让英国人的行为方式、道德准则的优越性能够在日常生活中得以体现，从而成为印度人的表率。

英国人关注印度利益的实质，是指英国在印度的官僚机构以家长制的方式来关注印度人。布赖斯截至1913年仍认为，印度的事例证明，“在严格的公正和抑制强者滥用权力的自然倾向的原则上，一个欧洲种族对一个臣服的土著种族的统治，是有可能存在的”[47]。实质上，这仍旧是英国人的种族优越性的体现，它隐含着英国统治能给印度带来更多好处和公正的意思，从而也就证明了英国在印度统治的合理性。以上两点考虑，均在当时英国巩固对印度统治的政策中得以贯彻。

1898年，主张以积极手段巩固帝国的寇松出任印度总督，此人精力充沛、充满自信、果断敢为，同时又刚愎自用、固执傲慢，无视国内同僚的意见，无视整个帝国出现的民主进程。这种个性使他在统治印度的方式上与南非专员米尔纳有很多相似之处，只不过后者的南非政策是违背国内决策者推行自治制度的意图的，而寇松则是大力贯彻早已成定制并为绝大多数英国人所认可的“仁慈专制”，在其任期内他把这种统治方式推到了顶点。

与“仁慈专制”的理论相应，寇松巩固对印度统治的政策也可以分为两类。第一类是有关印度福利和发展的政策。首先，他主持了大灾荒的赈济工作。1899—1900年，一场特大灾荒袭击了印度西海岸，受灾人数达到数百万之众。寇松亲自负责庞大的赈济工作。他宣称，要使人们通过英印政府在这场灾荒中的所作所为了解到：“现在世界上没有一个政府能像我们一样承担这样的责任。”[48]由于他的救济工作的成功以及从中体现出来的仁慈，使得印度国大党也对他交口称誉。[49]其次，寇松还实行了一系列减轻农民的负担、发展农业的措施。他引进优质长绒棉在印度种植，以增加印度在国际原棉市场上的竞争力，他又推广人工施肥、铁梨和改进了的畜牧业技术，并兴建灌溉系统、创建农业研究机构。[50]1904年，他筹划设立合作信贷社以解决农村缺乏资金问题，起了一定作用。此外，1905年，他颁布新的税制规定，当庄稼收成只有常年一半时，可以暂时对农民免征税赋。[51]同时，还规定不经政府同意，负债的农民不得将他们的土地抵押给高利贷者。[52]寇松的农业改革政策是一种有意识地将人口中的大多数与中产阶级知识分子分离开来的政策，旨在打击、削弱民族主义者[53]，但在客观上对印度的发展有利，因此受到了印度人的欢迎。最后，寇松还大力修建铁路，多方保护印度的历史文物。这些改革的力度在英属印度的历史上可谓屈指可数。

凡此种种，都表明寇松作为一个传统意义上的开明的专制统治者是称职的，因而直至1904年，印度人仍非常拥戴寇松。

寇松巩固对印度统治的第二类政策旨在确保英国对印度的绝对控制权，显示英国的统治所具有的优越性和高效率。1899年，寇松通过了著名的“加尔各答市镇法令”，将市政府成员从75人减少为50人，减少的25人均为代表印度人利益的人，从而形成英国人占多数的局面。此举被民族主义者视为有意识地限制地方自治权，国大党因而举行了抗议集会。[54]1903年，维多利亚女王的继承人爱德华七世（Edward VII）加冕，正式成为英国国王和印度皇帝，寇松邀请英王来访印度。由于英王未能成行，寇松就决定在德里举行盛大的象征性朝觐活动。活动的排场搞得极为盛大，光德里一地的庆典就耗资8.4万英镑，各省的庆祝活动费用还未算在内。[55]活动的奢华程度遭到了印度民族主义者的批评，国大党成员戈什（Barindra Ghosh）指出：“当饥荒和灾害肆虐一个国家时，你认为英国、法国或美国的政府会胆敢在一个空洞的庆典上靡费如此巨额的钱财吗？”[56]而寇松1904年的“大学法案”则被视为对整个印度受教育阶层的敌视。该法案削减了大学中行政团体的人数，而且把大学合并学院的批准权置于政府的控制之下，同时对依附于大学的学院实行政府监督，这实际上等于剥夺了印度人对教育的控制权。[57]尽管寇松一再宣称，他所想做的只是“把大学的管理置于有能力的、熟练的和热心的人手中”[58]，但事与愿违，该法案触动了受过教育的印度人的既得利益，加之寇松一贯坚持不得将印度人招收到高级文官队伍之中，因此他在印度中产阶级中的声誉日降，抗议之声四起。

不过，上述措施并未动摇绝大多数印度民众对寇松的好感，但他1905年分割孟加拉（Bangladesh）的行动却使得民怨沸腾。当年10月，寇松认为孟加拉省面积过大，而且该省东西两部分在经济、宗教方面存在明显差异，所以为了提高管理上的效率，有必要一分为二。因此他颁布了分割孟加拉的法令，决定将该省分为东、西两部分，其中东孟加拉的居民以穆斯林为主，西孟加拉的居民以印度教徒为主。分割孟加拉的真正原因，是因为孟加拉人是印度人中受教育程度最高、民族主义情绪最强烈的一部分，寇松希望这一举措可以“分裂并由此削弱一个反对我们统治的坚实整体”[59]。印度各界对此反应强烈，认为这是镇压孟加拉民族主义的险恶阴谋，旨在分化印度教徒和穆斯林教徒，因此各地抗议活动高涨，到处抵制英货。国大党领袖戈卡尔（Gopal Gokhale）指出，分割行动是政府蓄意挑动穆斯林教徒反对印度教徒，该事件清楚地表明“政府的不公正”。[60]所以，分割孟加拉的行动不但成为专制统治达到顶峰的标志，也促使印度的民族主义运动自1857年兵变之后首次在全国范围内爆发出来。

寇松维护英国对印度的专制统治的政策，虽然一点点地激怒了印度民族主义者，但其本质上并不违背英国的指导思想，因此他没有像米尔纳那样受到国内的指责。截至1905年，寇松因与印度总司令、前南非战争的指挥官基钦纳发生冲突而辞职时，他仍坚定不移地认为，英国对印度统治的责任在于“留下一点公正、幸福或繁荣，一种男子汉尊严或道德尊严感，一股爱国热情的喷发，一点知识启蒙的曙光，或是一种责任感的勃发”，这就是英国在印度统治的合法理由，也是他为之奋斗的目标。[61]他认为，由于他的政策，英国对印度的统治比以往任何时候都更巩固。

但是，寇松的继任者明托（Gilbert Elliot Murray Kynynmound，4th Earl of Minto）来到印度时，却必须面对印度的民族主义。

人们一般认为，随着主张用铁腕手段统治印度的寇松的去职，自由党的莫利出任印度事务大臣及自由党的明托成为印度总督，印度的发展出现了一个重要转折点。也就是说，1905年之前印度是处在专制统治之下，而后却进入了一个宪政改革时代，莫利与明托针对印度民族主义高涨的状况，进行了扩大印度人政治参与权的改革，从而使之成为印度逐渐迈向自治的一个起点。实际上，莫利与明托在其任期内实行的一系列政策，无不是遵从着“仁慈专制”的基本准则，其改革也是在专制统治的框架中向着更开明、更仁慈的方向做出一些变动。这可以从他们在印度实行的具体政策中看出来。

与寇松的政策一样，明托巩固对印度统治的政策也分为两类，分别与“仁慈”“专制”两条基本原则相对应。第一类是维护英国人对印度的绝对控制权，当时的印度局势抗议声四起、恐怖活动横行，曾有恐怖分子将两颗炸弹投到明托脚下，但是未能爆炸。[62]针对这种状况，维持英国统治的首要目的当然是镇压恐怖活动者和民族主义者中的极端分子。政府首先明令禁止出版自由和公共集会，1906—1907年，拉合尔地区的《旁遮普人报》（Punjabee）、孟买地区的《自治报》（Hind Swarajya）、古兰瓦拉地区的《印度报》（India）的业主及编辑均因煽动罪被捕入狱。在加尔各答，光1907—1908年一年，就出现七桩政府起诉报纸的事件。1907年，政府通过了《煽动性集会法案》（Seditious Meetings Act），限制集会自由，为期三年，后来又变成永久性法案。1908年，政府通过一项《新闻法案》（Press Act），对煽动性报道进行限制，两年之后又出台了一个更为严厉的限制性法案。[63]接着，政府又对极端民族主义者的领导人开刀。主张坚决不与英国人妥协的著名民族主义领袖提拉克（Bal Gangadhar Tilak）被捕，被判处六年监禁。另外一些德高望重的民族主义领导人，如拉伊（Lala Lajpat Rai）、都特（Ashwini Kumar Dutta）、米特拉（Krishna Kumar Mitra）等，则未经审判就被驱逐出境。[64]除此之外，政府还镇压了1908年孟买地区爆发的大罢工。以上行动，确实让极端民族主义者的力量受到很大打击。

明托所采取的第二类政策，则考虑到印度人的利益与要求，体现出英国统治的公正性，以使这种统治更具合法性。其具体的措施便是1909年实行的改革。

根据对印度事务的考察，明托与印度事务大臣莫利均认为，随着印度人中受过教育的人的增长及民族主义情绪的高涨，印度人要求参与政权已是个不可否认的事实。因此，两人一起推出了《1909年印度立法委员会法案》（Indian Councils Ac ts of 1909），通称“莫利-明托改革”。该法案经过莫利和明托的大力争取，终于获得英国议会批准，得以颁行。此项改革旨在增加印度人在各级立法、行政机构中所占的比例，部分满足印度人扩大参政权的要求。法案规定，任命两名印度人为设在伦敦的印度事务委员会委员，任命一名印度人为总督的行政委员会成员，全印立法委员会中的印度议员人数也得到相应提高。也就是说，在原先为白人垄断的机构中引进了印度人，不过他们不是由民选产生，而是由政府任命。此外，在地方立法委员会中，民选的印度议员比例有了较大幅度的提高，各级立法委员会中的印度议员均有权质疑、讨论预算案，但不能拥有动议及颁布法律的权利。[65]

莫利-明托改革是自英国对印度实行专制统治以来首次允许印度人就任高级官员，这与寇松极度蔑视印度人、不允许后者成为高级官员的态度截然不同，因此该改革被不少人视为专制制度的终结，其推行也曾受到英国国内坚持专制统治的人的激烈反对。但事实并非如此，莫利-明托改革仍然没有跳出“仁慈专制”的框架，原因有以下两个。

第一，这一改革并不是给予印度人真正意义上的自治。英国统治印度的一整套机构仍然原封不动地保留着，只不过多点缀了一些印度议员而已；英国对印度的绝对控制权也未有改变，印度议员虽有议论之权，但却无法动议、决定、颁布法律，这就使得印度议员在印度事务上并没有真正的发言权。因此，改革过的印度议会绝不同于英属自治领的自治机构，它仍只是英国直接统治的机构，印度人的参政权更多是一种名义上的权利。所以，该法案在英国议会进行辩论时，寇松等人对之大加批驳，认为代议制政府根本不适合印度，而莫利却理直气壮地说：“如果人们认为，这一段时期的改革将直接或必然导致议会体制在印度的建立，那与我毫无关系。……一个印度代议制体系从来不是我追求的目标。”[66]那么，这一改革究竟是什么性质的呢？莫利曾在1908年对明托作过解释：改革的真正目的不是削弱英国的统治，而是“使政府能够更好地了解被统治者的需求、利益和情感，另一方面，等机会到来时，给予被统治者更好的理解政府立场的机会，以避免误传那些无知而具有恶意的见解”[67]。显而易见，改革的目的在于体恤民情，以体现英国统治的公正与优越，而这正是“仁慈专制”中兼顾被统治者利益原则的体现。正因为如此，法案才最终被英国人接受。第二，法案在具体实施中照顾到了英国人的种族偏见。明托深知，“我们可能希望相信，一个土著和一个我们自己种族的人同样有权被任命到最高职位上，但事实上这是不可能的……简单地说，英国居民是不能容忍的”[68]。因此，在任命一些职位较高的印度人时，他非常谨慎。根据改革法案，将有一名印度人进入总督的行政委员会，这是印度人所能担任的最高职位了，因此可以说是至关重要的。明托经过挑选，任命了辛哈（Satyendra Prasanno Sinha），理由是“辛哈还比较白”，而其他候选人则“像我的帽子一样黑”。[69]由此可见，印度议员的参政仍受到种族问题的限制，英国的专制统治远未突破。

上述事实说明，明托时代的巩固政策仍是遵循着传统的“仁慈专制”的理论。不过，明托时代毕竟与寇松时代不同。寇松完全无视民族主义者，而明托则开始对民族主义者的要求做出反应。由于民族主义者中的温和派希望能在与英国妥协的基础上逐渐建立一个帝国内的印度自治领，所以明托在意识到印度民族主义者的力量不可低估后，一方面镇压了其中的极端派，另一方面又试图“集结温和派”[70]，把有序的、守法的力量集合在政府周围，以扩大统治基础。因此，明托政府推出改革方案部分地满足了温和民族主义者的要求。所以，从明托时代开始，“仁慈专制”的策略就变为在保持原有框架基础上，兼顾民族主义者的要求做出若干让步及变动。这种理论在相当长的时间内是英国巩固对印度统治的基本原则。

1910年，哈丁（Charles Hardinge，1st Baron Hardinge of Penshurst）接替明托成为印度总督，他仍然坚持“仁慈专制”的两条路线。一方面，继续推进“莫利-明托改革”，合并被分割的东、西孟加拉，发展高等教育；另一方面，他又邀请英王乔治五世（George V）访问印度，“以确保母国和印度帝国之间更好的理解和更紧密的联合”[71]，从而显示英国统治的稳固。

新的“仁慈专制”的统治，基本上平息了印度的民族主义运动。尽管尚有许多具体问题没有解决，但一战前的印度总体上是平静的。民族主义者中的温和派领袖戈卡尔的话具有代表性，他认为必须“坦率而忠诚地接受英国的统治”，因为“只有英国的统治能给印度带来和平和秩序，而这正是印度从组成它的各种不同的元素中缓慢地形成一个民族，并确保它向不同于过去的方向逐步前进的必要条件”[72]。

第一次世界大战之前，英国用“仁慈专制”的方式巩固了对印度的统治。同时，这种统治方式的两条原则在一战之后仍长期影响着英国的决策，使得英国人的政策一直徘徊在这一理论的两个分支之间。