19世纪以来，随着英属北美殖民地经济和政治的发展，各地的民族意识逐渐形成。英帝国旧的殖民制度已经不能适应殖民地政治和经济发展的需要，建立新的殖民制度成为帝国政府和殖民地的共同需要。在殖民地要求改革的过程中，加拿大走在了前面。加拿大原来是法国的殖民地，七年战争（Seven Year's War）以后，英国获得了加拿大的宗主权，英国移民逐渐移往加拿大。但是，法裔人口仍然很多，他们大多数居住在下加拿大，不适应英国的习惯法和英国人的生活方式。为了安抚法裔人口，1774年英国政府颁布了《魁北克法》（The Quebec Act），规定以法裔为主的下加拿大仍然保留法国人的习惯和法律。以英国移民为主的上加拿大则实行英国的法律。但是，《魁北克法》仅仅暂时解决了法裔和英裔移民的矛盾。他们的分歧仍然存在，并伴随着双方利益的冲突而变得更加恶化。1837年加拿大发生了大规模的骚乱，这是英裔和法裔利益不均衡的直接后果。

加拿大骚乱引起了英国政府的极大关注，也对英国殖民地管理方式提出了挑战。1838年达勒姆勋爵（Lord Durham）以高级专员和大总督的身份，被派往加拿大调查骚乱的真相。1839年，该调查团发表了《关于英属北美事务的调查报告》，亦称《达勒姆报告》（Durham Report）。报告在分析加拿大骚乱原因时指出：“我期望发现（这场骚乱的）原因是政府与人民之间的斗争。但是，我发现的是两个民族在一个国家的战争。战争不是由于原则，而是由于种族。我认为，仅仅改变政府的法律和机构是徒劳无益的，除非我们首先消除下加拿大法裔居民的仇恨。”[103]

为了从根本上解决加拿大的问题，达勒姆提出在加拿大建立自治政府，“必须夺回那些得不到议会多数信任的权力，把它们放到受到多数人信任的人们的手中”。“自治政府”的实质是地方政府必须对地方议会负责，地方政府有权管理和处理地方的事务，无须请示宗主国政府。在这种制度下，殖民地行政院相当于英国的内阁，是对议会负责的机构，行政院的政策必须得到议会多数议员的支持，一旦失去这种支持，就是失去了“信任”，内阁必须辞职。因此，新的行政院是在得到议会多数支持的前提下建立起来的。在实践中，由赢得议会多数支持的党派组成政府，该党的领袖成为内阁大臣中的首席大臣，相当于英国政府的首相。总督仍然由英王任命，是宪法的执行者，其地位相当于英国的国王。政府的政策由得到议会信任的内阁来制定。“自治政府”加强了殖民地人民对政府的信任，达到了殖民地人民自己管理自己事务的目的，是殖民地人民长期奋斗的目标。

殖民地建立自治政府，无论对殖民地还是对宗主国都是有益无害的，达勒姆指出：加拿大人民不会满足于加拿大议会永远从属于英国议会，其从属于英国的地位与美国相比，使它处于不利的地位，而且还将使加拿大受到更多的“伤害和羞辱”。同时，殖民地的从属地位使他们的人民感到在英帝国中，他们仅仅是遥远的依附者，根本没有发言权。[104]从帝国的角度看，达勒姆认为：“给予遥远的殖民地好的或坏的立法，对帝国来说都是微不足道的。”他建议，除了国防、土地、贸易、外交方面的立法权应从属于帝国议会外，殖民地议会可以享有其他方面的立法权。这种帝国内的权利重新分配有利于加强帝国的实力。如达勒姆所说：“我认为，自治政府不会影响帝国，我把它看成加强种族感情的一种手段，而且它还可以作为与任何分离趋势对抗的因素。”

达勒姆的建议没有直接为加拿大带来自治政府，但是，1846年这一美好的设想首先在新斯科舍（Nova Scotia）变成现实，它不仅为1867年加拿大联邦（Canadian Confederation）的建立奠定了基础，而且为英属其他殖民地管理提供了示范。自治政府的建立只是英帝国政府改变管理方式的一个举措，而殖民地的归属才是宗主国和殖民地最需解决的问题。19世纪50年代后，殖民地分离的思想占了上风，普遍认为独立是殖民地最终的、不可避免的命运：首先，历史的事实提供了深刻的教训，美国战胜了宗主国，取得独立；从长远的利益看，持续将殖民地置于从属的地位，必将导致分离。罗基斯在1854年写道：“很遗憾，除了绝对的独立外，任何东西都不能取悦殖民者……因此，我建议在友好前提下的最终分手。”[105]其次，拥有殖民地使英国不断卷入战争的危险之中，美国内战后，爱尔兰“芬尼社”（Fenians）的成员越过加拿大边界制造麻烦，成为分离主义运动最有力的借口，英国不得不为加拿大的边境安全提供更多的资金，增加了母国的负担。最后，殖民地关税保护政策使英国失去了宗主国对殖民地的贸易优势。“英国的货物不仅不能享受优惠待遇，而且不得不屈服于比外国更加严格的关税政策。”[106]麦克洛克（McCulloch）写道：“自从美国独立以后，英国和美国的贸易增加了10倍。”[107]“母国与殖民地的贸易与广阔的国际渠道相比只是一个小通道，当它们改变了从属的地位，成为平等的国家时，将更快地成长，成为国际大渠道的一部分。”[108]

格莱斯顿认为，加拿大与英国的关系是加拿大受到美国威胁的主要因素，他甚至承认加拿大遭到“芬尼社”袭击的主要原因在于英国，爱尔兰人为了报复英国人而对付加拿大。1871年2月20日，格莱斯顿在给格兰维尔的信中写道：“我想在北美建立一个委员会，来解决我们和加拿大之间因为‘芬尼社’袭击所造成的损失。罗伯特·洛（财政大臣）不会赞成。如果你同意我的意见，你可以与他商量一下。不过，当内阁在讨论这个问题时，大家都会采取支持的态度。在财政问题上，我不赞成殖民地的要求。但是，他们的要求似乎是平等的，我担心的是，如果我们的妥协仍然不能解决与美国的关系问题，我们将给予这些流浪海外的人以积极的引导，继续承担他们的某些责任（指加拿大的铁路贷款）。”[109]

除了“芬尼社”的因素外，加拿大区域的捕鱼权也一直是加拿大与美国纷争的焦点，金伯利认为，英国政府可以不需要经加拿大的同意，直接把这个权利卖给美国，以彻底解决双方的纷争。但是，加拿大则把捕鱼权作为与美国讨价还价的价码。格莱斯顿认为，如果不征求加拿大意见，擅自出售捕鱼权，会给加拿大人怨恨英国的理由。所以，英国决定让加拿大人自由解决他们的捕鱼权。1871年4月12日，格莱斯顿在给格兰维尔的信中说：“如果我们把这个负担加在自己身上，会为此付出代价，还会导致加拿大人抱怨：‘如果这个礼物以我们的代价送给美国人，我们不如把它留给自己’……如果美国人放弃付款原则，他们得倍加小心地与麦克唐纳（加拿大首相）以及他的同僚进行周旋。”[110]

怎样处理与加拿大的关系是英国政治家必须面对的难题，分离主义者戈尔德温·史密斯对加拿大的安全倍感失望，他甚至提出：为了加拿大自身的安全，应放弃自治领的地位，干脆让加拿大成为美国的一部分。1869年，英国的一些议员提出，若加拿大不能保证自己的安全，最好成为一个独立的国家。内阁大臣金伯利说：“我们应当从这种虚弱危险的联系中挣脱出来，美国人是因为憎恨我们而想伤害加拿大人。”[111]格兰维尔私下也认为，排除困难的最佳方法“应是在适当的时候，用最友好的方式，当加拿大自治领感到足够强大时，宣布独立”[112]。

英国人对加拿大安全的忧虑对自由党政府的决策起了相当的作用，政府决定让加拿大人自己决定自己的归属。1869年6月，格兰维尔将英国政府的建议转达给加拿大总督约翰·扬爵士（SirJohn Young），在秘密照会中指出：

没有任何东西比那个政策的结果更加令人满意，英加双方越来越感到，加拿大是英帝国的一部分，因为她希望是如此。在这一思想的影响下，殖民者对大不列颠的依附，随着他们的成长而成长。母国政府将这一依附视为现存联系的象征和支持。英格兰的伟大不仅在于帝国的地理范围，而且在于这些居民激发出来的精神，以及与殖民地联合的传统观念。我们宁愿将加拿大作为古老的、充满生气的和友好的朋友来对待，而不愿将它视为一个半心半意的依附地。

母国政府相信，世代的友好不仅依靠用加拿大的利益和帝国的权威来维持，而且通过将自治领的政治家和人民视为这种利益合适的裁决者的方式来维持。[113]

这一秘密照会无疑告诉约翰·扬，加拿大的命运已经掌握在他的手中，是加拿大人决定自己命运的时候了，加拿大人有了决定怎样保持与帝国的联系的权利。约翰·扬在征求了加拿大各党派的意见后，得出了这样的结论：加拿大与英国保持的联系是有价值的，他们对此感到非常自豪。他们一致表示要保持这种传统的关系，反对任何的改变。加拿大方面的反应，违背了英国照会的初衷，其归属问题变得更加棘手。事实上，只要加拿大方面能够保证自己安全的能力，那么双方保持怎样的联系都不成问题。

自由党政府的目的是尽量把自由的原则推行到殖民地，并尽可能保证殖民地的安全，同时，在解决殖民地自身防卫的问题后，缓解国内面临的财政危机。格莱斯顿仍然在同格兰维尔商量加拿大问题，他在1871年一个秘密备忘录中写道：“当加拿大的每个人都在考虑他们的未来前途时，他们应该享有完全的思想和言论自由”，“我们愿意在防卫上帮助他们，但是，将这一责任交给他们只是时间和方式的问题。如果加拿大满足这一条件，不管加拿大独立，还是保持与英国的现状，我们的支持都是无偿的。如果加拿大像现在一样，继续以自由和荣誉为基础，继续保持与我们的政治联合，这样的联合与帝国的实力将同时得到增强。”[114]格莱斯顿对加拿大的看法非常理想化，缺乏实际操作性。事实上，如果加拿大人能够完全承担自己的责任，他们就不会那么期望与英国保持那么友好的联系，就不会以英帝国的一部分感到自豪。与格莱斯顿相比，格兰维尔要理性得多。他认为，对“加拿大无偿援助”和“永久的政治联合”只是格莱斯顿的一厢情愿。如果加拿大与英帝国分离，英国当然不能履行无偿援助的承诺，至于“永久的联合”完全取决于两国的实际利益，谁也不能保证永久的联合，这只是格莱斯顿的个人理想。

自由党加拿大政策的出发点是联合王国利益和殖民地的安全，以及帝国同源人民感情。如格兰维尔所表达：对加拿大而言，“无论是保持现状，还是在将来某个时候，放松与他们的联系，我们之间最强烈的感情和相互尊重将永远长存”[115]。他还在一个秘密备忘录里表达了同样的思想：“加拿大和这个友好国家（大不列颠）的分离，宣布独立将有利于大不列颠和加拿大自治领走出目前的困境，并避免未来的危险。但是，我很遗憾这个国家似乎正采取疏远加拿大人的措施。”[116]

格兰维尔的加拿大政策同样遭到了英国不同政见人士、舆论界和殖民地人民的谴责。他们一致认为，这是自由党分裂帝国的又一表现。英国议会下院也出现了同样的看法，殖民地问题又一次成为公众关注的焦点。舆论界利用报纸和杂志发表了一系列文章，提出应该让殖民地和宗主国双方来决定是保留帝国还是分离帝国。《爱丁堡评论》指出：“应该让殖民地政府寻找一个平等国家间的联合问题，我们不希望看到这些大的依附地从帝国分离出去。”[117]

保守党把自由党的“无形帝国”政策作为攻击的焦点，1872年迪斯雷利在水晶宫发表了著名的演讲：格莱斯顿帝国政策的根本目的就是分离帝国，削弱帝国的实力，使英国成为欧洲的二流国家。

自由党“无形帝国”政策之所以遭到国内各个派别和殖民地人们的反对，是因为不同帝国理念存在。自由党人在努力寻求“无形帝国”的过程中，希望殖民地与母国的联系是自由的和自愿的，即使他们在政治和经济利益上出现了分离，但是，他们的感情与母国仍然是相通的。“无形帝国”不注重帝国版图的扩张，不注重疆界的扩张，而在于精神和情感的联系，是一种“联合在心中的帝国”。帝国政府要求殖民地承担国内安全和抵御外敌的责任，“是自由社区所必备的，也是与自治政府的自由信条、自由贸易的原则完全一致的”。

“无形帝国”政策有利于克服母国的财政困难，减轻因殖民地防卫带来的巨大压力；避免英国卷入不必要的国际纠纷以及与外国的冲突，赢得和平发展的环境；还将对殖民地的发展产生深远的影响。从殖民地撤军迫使殖民地政府建立强大的防卫力量，保卫自己的安全；给予殖民地关税自由的权利，促进殖民地经济的发展，扩大殖民地之间以及与外国的联系，对殖民地的产品交流起巨大的推动作用。但殖民地的发展也增加了殖民地人民的责任感，培养了一方水土的民族情感。这种感情会随着时间的推移，逐渐代替与母国的感情，这是自由党人所未料到的。