从16世纪起，英国为了建立“更大的帝国”，同西班牙、葡萄牙、荷兰、法国进行了长达两个世纪的斗争。19世纪初，英国拥有最大的殖民地，成为真正的“日不落”帝国。但是，到19世纪中期，殖民地已经成为英国的负担，政府每年花费巨大的代价保卫殖民地的安全和稳定。加拿大是英国殖民地防卫最薄弱的地区，从地理位置上看，加拿大与美国为邻，美国虽然曾经是英国的殖民地，但是，独立以后逐渐成为英国的竞争对手，时刻期望把加拿大纳入自己的版图。除此以外，新西兰的白人殖民者为了与毛利人争夺土地，进行了长期的战争，英国政府为了保护殖民者的利益，花费了巨大的经济代价。因此，解决帝国防务问题成了当务之急。

1861年，英国政府成立了一个“殖民地军事费用特别委员会”，专门调查殖民地防务费用，调查结果表明，殖民地费用使用的本身并没有任何问题，关键是殖民地的所有防卫费用都由英国政府包办，若要减轻帝国政府的财政负担，就必须让殖民地自己承担保卫自己的责任。1862年该委员会主席阿瑟·米尔斯指出：“议会已经认识到，英帝国的每一部分遇到危险时，都要求帝国政府的帮助，这是必须解决的问题。既然殖民地已经建立了自治政府，那么，他们就应当承担保卫国内安全和维护国内秩序的责任，当然，他们还应该对外部防卫负一定的责任。”[68]

财政压力是帝国政府在殖民地防卫上面临的最大挑战，同时，对殖民地的军事责任影响了英国军队的调遣效率和战斗力。宗主国和殖民地的特殊关系，使英国具有了双重的国际身份：它既是一个地处欧洲北部的大不列颠爱尔兰联合王国，又是一个拥有最大殖民地的大英帝国。在欧洲，它必须随时应付来自欧洲大陆的政治威胁，如拿破仑的军事行动；在殖民地，它必须保证每一块领土的安全，分散的帝国军队使英国的防务力量捉襟见肘。对此，英国的军事思想家们对英国面临的防务现状提出了新的思路：在英国国内尽可能积聚更多的军队，当殖民地遇到安全问题时，陆军可以同皇家海军一起被派遣至殖民地，以保卫殖民地的安全，这是保卫帝国最有效的办法。为了适应新的军事部署，撤回殖民地的驻军成为最有效的选择。

毛利战争期间，英国政府为了帮助白人殖民者，派遣了大量的军队对付毛利人。战争结束后，新西兰为了自身的安全，防止毛利人的反扑，保留了英国的军队。驻军庞大的开支，增加了帝国政府的财政负担。1868年，自由党上台执政，舆论和政治家都认为，其帝国政策一定与前执政党有所区别。如评论家约翰·诺贝尔所指出的：“就尊重这个国家的公民而言，现在的情况是不公正的，而且是压迫性的。美国人反抗是因为母国政府向他们征税；现在情形颠倒过来：英国的纳税人要求将他们从为殖民地交税的重压中解放出来。”因此，他认为自由党政府殖民地的政策一定有所改变：“我们殖民地的管理一定会发生很大的变化。”[69]

英国最早到达新西兰的殖民者都是一些冒险家、传教士、逃犯和土地投机商，土地权利是他们与原住民毛利人矛盾的焦点。土生土长的毛利人是新西兰当然的土地所有者，如诺曼比勋爵（LordNormanby）在1839年所说：“毛利人对土地的合法权利，以及他们的主权地位是无可争议的，并且已经得到不列颠政府的庄严承认。”[70]19世纪30年代，英国将殖民地看成缓解人口压力的输出地，把任意侵占原住民的土地视为开拓新殖民地的障碍。因此，一些开明人士认为，应该尊重原住民的领土和权利，侵占他们的领土或漠视他们的权利不符合英国的国家利益。为此，1840年，英国政府与毛利人签订了《怀唐伊条约》（The Treaty of Waitangi）。[71]根据条约，毛利酋长将土地的宗主权交给英国女王；女王向酋长和部落确认并保证他们的土地权、财产权、森林权和鱼塘权，但是如果毛利人希望出售土地，英国王室具有优先购买权；女王将新西兰的原住民置于保护之下，给予他们与英国公民相同的权利和特权。[72]同年，新西兰成为皇室殖民地，毛利人为了保留自己的土地，被迫放弃了宗主权。

英国取得新西兰的主权是以毛利人拥有土地特权为代价的，但是，土地是维持英国在新西兰殖民政府的重要财政来源，土地买卖成为白人殖民者与毛利人之间的最大交易。政府从原住民手中购买土地，然后高价出售，以维持新西兰殖民地政府的日常费用。1840年10月，新西兰政府用285英镑购买了毛利人3000英亩土地。几个月后，政府出售了其中的44英亩，获得了24275英镑的收入。殖民地政府的行为引起了殖民者的极大不满，土地不但引起了殖民政府与移民的矛盾，而且导致了与当地居民的冲突。乔治·格雷任总督后，重新强调了政府的优先购买权，他从英国银行获得大笔贷款购买毛利人的土地，以满足殖民者对土地的要求。

随着大片土地落入白人之手，毛利人开始担心出卖土地的严重后果。从1850年起，更多的原住民部落反对出售土地。当合法的购买途径受到限制后，新西兰政府开始用粗暴、无耻的手段购买土地。1851年，新西兰总督戈尔·布朗（Gore Brown）在给英国殖民事务大臣的信中说：“欧洲人垂涎这些土地，并决心占领它们，如果他们能够占有就合法占有，不然的话也要采取一切手段占有之。”[73]英国人不择手段地抢占毛利人的土地，使毛利人非常担忧，“感到他们的主权和权力都会随着他们领土的转让而一起更新换代，他们以忧虑的心情预期他们作为一个民族有灭亡的危险”[74]。

尽管殖民者与毛利人为了土地曾经签订了协议，但是，对于未开垦土地的归属存在较大的争议。殖民者否认毛利人拥有未开垦土地的权利，激化了白人殖民者与毛利人的矛盾。1860年，新西兰塔腊纳桑西部的怀塔腊附近的土地纠纷拉开了毛利战争的序幕。这场战争以塔腊纳桑地区和怀卡流域为中心，蔓延到北岛的大部分地区，英国殖民当局在初步的军事行动失败后，调动了9个团的英军士兵前来镇压，战争前后持续了8年，帝国政府为了保护殖民者的利益，花费了100多万英镑的代价。英帝国政府对殖民地的单方尽责，没有能换来任何的回报，加上政府连年的财政困难，使得政治家们认为保留殖民地是一件得不偿失的交易。为此，1868年自由党政府采取了从新西兰撤军的政策，政府强调“减少对毛利人征用土地的保护”。

从新西兰撤军是英国政府摆脱殖民地财政负担的选择，也是帝国军事计划的需要。 1869年3月，殖民部长格兰维尔勋爵拒绝新西兰殖民地政府要求保留帝国军队的要求，并指示迅速撤回驻扎在新西兰的军队。同时，新西兰政府要求帝国政府支付150万英镑的贷款作为建立防卫的用途，同样遭到拒绝。格兰维尔在照会中的语气不仅非常生硬，而且他还暗示毛利战争是殖民者的贪婪所造成的，是他们不明智地瓜分原住民土地必须付出的代价。事实上，在对待新西兰政府的要求上，格兰维尔是非常矛盾的。从道义上说，新西兰人仍然有权要求母国的支持；另一方面，英格兰已经为新西兰殖民者付出了太大的代价，他们提出的要求太多，太沉重了，英国政府不堪重负。

格兰维尔的照会在英国引起了轩然大波，贝利子爵在1869年7月的下院会议上发表了长篇演讲，要求帝国政府给予殖民地适当的支持，卡纳温勋爵（Lord Carnarvon）、乔治·格雷爵士和新西兰的一些名人都对自由党的政策展开了批评：“新西兰的政策会产生极大的影响，淡化了女王陛下政府臣民的情感，很可能将殖民地推出帝国以外。”

但是，英国大多数媒体对新西兰撤军的问题采取了赞成的态度，从1869年下半年起，不时出现支持帝国政府政策的文章。1869年10月14日的文章强调毛利战争是殖民地贪婪的直接后果，新西兰的民兵都是从各城镇招募来的社会渣滓。就新西兰要求帝国政府资助的问题，媒体宣称：“在新西兰的政治实力中，要求帝国政府的资助是毫无理由的，就像要求伯克郡为牛津郡交税一样。”[75]

保守党的报纸和反对曼彻斯特学派的《观察家》一贯反对自由党政策，他们大肆抨击自由党的撤军行为，认为格兰维尔的照会不顾及殖民地的感情，只能使他们朝着背离宗主国的方向发展：“照会从头到尾尽管措辞谨慎，但是故意轻视新西兰的态度仍然显露无遗，正像当年英国轻视北美13个殖民地的人一样……没有比他（格兰维尔）的语调更能使殖民地者远离，他的语调就像高贵者伤害卑贱者一样，激怒了殖民地极其宝贵的友谊，他们出于自我尊重，必然走到敌对的方向。”[76]同时，新西兰撤军的问题还被上升到整个帝国的高度加以评价。1869年7月24日的《观察家》指出：“很显然，戈尔德温的殖民政策就是摆脱殖民地的负担……不仅被现存的政府所接受，而且付诸实施。现在的情形是不仅新西兰要离去，而且澳大利亚也要离开，不仅澳大利亚要离开，加拿大自治领也要分离，所有盎格鲁—撒克逊的地域都要离英格兰而去。只要稍有一点耐心，稍微有一点想法，少许努力的人都应该回到忠诚和巨大力量的联合中。”《观察家》警告自由党政府“尽管政府如此强大，很可能衰败在‘你对英帝国做了什么’的问题上”[77]。

1869年10月，格兰维尔宣布英国在新西兰的驻军必须无条件撤回，不仅导致国内舆论再次哗然，而且遭到新西兰政府的强烈不满。当时，新西兰还没有能力组织自己的军队，而且与毛利人争夺土地的斗争仍然在继续。新西兰政府把自由党的撤军视为“不友好”的行为，是一种“充满敌意”的选择。1869年11月10日，《泰晤士报》上出现了爱德华·威尔逊（Edward Wilson）发表的题为《民族分裂》的文章，认为新西兰政策导致了帝国的分离，文章警告英国政府，虽然这个事件对于殖民地不能造成灾难性的影响，但是会给母国带来严重的后果，母国将失去3/4的威望以及1/2的贸易。1869年12月2日《泰晤士报》文章公开赞扬英国和殖民地双方的贡献，歌颂帝国的伟大：“殖民地在母国的商业、政治和社会方面都做出了贡献，这一切都应归功于帝国的影响和伟大”；“帝国臣民的权利、帝国的管理、帝国的商业促进了所有殖民地的利益。”1870年7月的《爱丁堡周刊》指出：放弃殖民地最致命的后果，就是“这个国家的能力和荣耀让位于独立的国家或竞争的大国，美国、普鲁士（Prussia）或者其他正在崛起的国家，他们将那些绝望的、被英国放弃的殖民地置于自己的保护下，英格兰失去的将是他国获得的”[78]。总之，所有反对撤军的言论都将帝国的强大与殖民地的发展联系在一起，都认为双方既相互需要，又相互促进，相互依存，缺一不可。

在舆论质疑自由党政策的同时，自由党政府内部也出现了分歧。1870年2月14日，在上院的一次会议上，卡纳温勋爵说：“现在人们到处都在交头接耳，政府正在执行解散帝国的政策，尽管我不相信，但是人们说的确实存在。如果有这样的政策，上帝，请让我们知道。如果没有，请出来澄清。”1870年4月26日，在下院的会议上前南澳大利亚总理托伦（R.R.Torrens）也说：“殖民地和这个国家的政治关系有一种不舒服和不确定的情感。非常遗憾地说，殖民者心头有一种不祥之兆——无论适合还是不适合——女王陛下政府的分离政策最终将鼓励殖民地的独立。”[79]

格莱斯顿给予的回答是，撤回军队并不是分离帝国，而是选择一个新的保持帝国的方式：既保持帝国的感情联系，又让殖民地尽快承担自己的责任。1870年格兰维尔在给殖民地的安慰照会中指出：“拒绝在新西兰保留军队并不是对殖民地的漠不关心，而是考虑到已经建立自治政府的殖民地雇用英国军队是违反原则的。如果新西兰作为这一原则的例外，对新西兰的长久利益也不会有任何好处。”[80]

宗主国从新西兰撤军虽然暂时增加了其自身防务的困难，但是对于新西兰长久的发展和承担自己的责任还是有利的。如格兰维尔所述：“目前新西兰的困境主要来自两个方面：第一，毛利人对白人没收土地行为的不满；第二，新西兰政府尚未建立强有力的武装。但是，殖民者的安全在于他们是否能够谨慎地掌握资源，是否愿意调整他们的政策。”[81]格兰维尔的话十分确切地表达了自由党政府的帝国政策：帝国政府不会为殖民地的长治久安永远承担责任，殖民者为了自身的安全必须调整目前的政策，以适应殖民地的发展和繁荣。事实上，早在1862年，英国议会就毫无争议地做出了这样的决定：“行使自治政府权力的殖民地应该承担内部秩序和安全的主要责任，也应该在外部的防务中提供帮助。”[82]格兰维尔还认为，撤军并不意味着帝国的分裂，“我们不希望他们分离，如果他们这样做，将会对我们的政策造成一些伤害，但是，我认为他们是不会分离的”[83]。

自由党政府从新西兰撤军的政策一直是舆论批评的焦点，一贯倡导从殖民地撤军的查尔斯·阿德利爵士（Charles Adderley）在下院说：“帝国军队从殖民地的撤回似乎是一个令人不满意的计划。”[84]为了进一步消除人们对殖民地撤军政策的误解，1870年4月，自由党政府组成了一个特别委员会，审查格兰维尔的殖民政策。在辩论中，格莱斯顿针对人们对政府政策的误解进行了辩护，否定这是分离帝国的行为。[85]

他首先声明政府的殖民政策并没有发生根本的变化，从殖民地撤军只是前政府政策的继续。格莱斯顿的前任德比伯爵（ Earl Derby）从1866年就开始执行殖民地撤军计划，英国源源不断从加拿大撤回驻军。当时，英国议会接受了自治殖民地必须为国内的稳定和外部防卫的安全承担相对应的责任的建议。对国内的反撤军情绪，格莱斯顿表达了见解：“这根本就不是任何新政策的问题，而是一个持续发展和根据实际情况在一个又一个殖民地采取共认原则的问题。”[86]

格莱斯顿认为，在英国现有的条件下，保留英帝国只能以“自由和自愿”为基础，如果殖民地不能承担自己的责任，而单方面享受帝国给予的特权，殖民地自由就无从谈起。殖民地学会自力更生是“我们帝国政策的含义、原则和秘密之所在”[87]。

1871年殖民部自由党发言人纳奇布尔—休格森（KnatchbullHugessen）对自由党政府提出的“自力更生”政策做了进一步的说明：“自力更生并不意味着帝国的分裂，也不意味着殖民地割断了与帝国的联系。随着殖民地的强大和自立，他们仍然保持与帝国的密切联系。我们政府希望保留这些殖民地，希望用种族和感情为纽带保持这种联系。”[88]

帝国政府真正从殖民地撤军是从1868年开始到1873年结束。但是，英国海外的主要海军要塞哈里法克斯和艾斯奎莫特仍然保留着英国的军队；南非殖民地缺乏对付原住民的能力，那里也保留了驻军。虽然撤军使殖民地开始承担自我防卫的责任，但是，殖民地在与外国战争的时候，英国政府将继续提供陆军和海军的支持。从殖民地撤军还引发出英国人关于殖民地对帝国防卫责任的思考：既然殖民地仍然是英帝国的一部分，就必须为帝国的安全承担责任。1873年3月7日，埃斯特斯·塞西尔勋爵（Lord Esters Cecil）在议会提出一个动议：“每一个殖民地都必须按人口和财富的比例为保卫帝国做出贡献，他们承担的费用可以在殖民地和帝国之间进行分配。这是正义的，也是必要的。”[89]格莱斯顿对这个建议保持了自己的一贯态度，坚持认为，“自愿”是殖民地和帝国联系的原则，英国与殖民地的关系之间不能出现压力和强迫。他欢迎殖民地的支持，但是前提是必须出于自愿。他说：“我们所希望的是殖民地不是在任何压力之下，不带着抱怨地为帝国做贡献。我们希望看到真正自由的精神在殖民地成长，这种精神使他们不仅愿意，而且急切地分担自由的责任和为帝国的共同责任尽一份力量。”[90]

事实上，早在自由党政府采取“无形帝国”政策之前，1865年英国议会颁布了“殖民地海军防卫法”，要求殖民地更多地承担保卫自身海域的责任。1870年，新西兰要求英帝国政府派出一定数量的舰船，保护其领海。同时，澳大利亚的塔斯马尼亚（Tasmania）也要求英国政府派出舰船停泊在霍巴特镇（Hobart Town）。对这些要求，格莱斯顿政府的殖民大臣金伯利（Kimberley）征得海军上将同意后，给予了这样的答复：把帝国海军分散到各殖民地水域会造成很多的不方便，殖民地海军应在1865年的《海军防卫法》的指导下行事。因此，撤军使帝国暂时地摆脱了对殖民地的防卫责任，版图帝国的含义变得模糊。