两大意见社群都赞同国语应“代表全国”，而“全国”又往往被置换为“多数人”。但谁是“多数”？如何证明自己所欲者即可代表多数？所谓“多数”，是指人口之多寡，抑或涉及流通地域之广狭？其时中国并无站得住脚的人口普查数据，更谈不上全国性的语言调查，故没有任何一方可以拿出具有高度说服力的证据。要证明自己的主张，必须通过各种“非语言学”的手段来争取——事实上，一种语言是否具有代表性，一般也并不取决于其在语言学上的特征，而取决于社会和政治条件。国语不仅是一种“共通语”，也是经国家权威机关正式认可的“标准语”。民间的各种方案，如不能获得认可，就只能是“方案”。故人们虽然竭力把国语与官府区隔开，却必须重视官方态度。这样，此一问题也被转化为在官方层面争取“多数”席位的问题。
这两种舆论取向在官方或半官方层面也都有体现。清政府于1904年年初颁布的《奏定学堂章程》首次揭橥语言统一的目标，就要求学生“练习官话”（参看第三章）。此后几年，官方也都使用“官话”一词作为标准语的定名。但学部并未指明何种语言为官话。相当一部分官员自动理解为北京官话，比如，1907年湖北学使黄绍箕令各学堂添加国语科，云嗣后教员“上堂授课均改作京话”[39]，然学部仍未澄清，颇有默许的意思。然而，学部1906年的一份咨文（参看第二章）又指出，制造切音字，须“依《玉篇》、《广韵》等书所注之反切，逐字配合，垂为定程，通行全国，不得迁就方音，稍有出入”。各地方言不无参差，“要当慱考异同，返其原始，决不能据一二省之方音为标准，而强他人之我从”。咨文特别提到，京音无入声，而他省有之，“自不能一概抹杀”，则所持又为会通立场。[40]看起来，官方在此问题上的态度实际非常模棱。
宣统二年年底（1911年年初），学部在改订筹备立宪清单中正式使用“国语”一词（参看第十章）；之后，其态度更明显偏向于会通派。八月十七日（10月10日）学部所上奏折提到，有关国语语言标准，“现正广征海内人士于国语音标素有研究者，各抒己见，送部采择”；同时，拟“遴派精通音韵、熟悉方言人员”举办国语调查会。[41]这些都清楚地表明，学部并未把京话视为当然的国语，而倾向于在方言调查基础上斟酌损益，制订出标准语方案。[42]
京话派也试图对官方决策产生影响。1910年，一批旗人上书资政院要求推广官话合声字母，特别指出：“前有某议员著论，谓不能以偏隅之语为官话，此大谬也。”首先，“言语出于人，非出于地也。地有偏隅，人无偏隅”。京话乃各省语言“会萃磨练”而成，“斯即中央，非偏隅也”。其次，京话流行地域最广，其他方言则“无两省相同者”。这是统一语言的先决条件，“为高因陵，为下因泽，岂有舍京语而别事矫揉之理哉？”总之，“京语非北京人私有之语，乃全国人共有之语”。[43]理由并不新鲜，而表达更有系统，更具针对性。最重要的是，与过去的舆论宣传不同，他们希望通过资政院这个新成立的“民意机关”，为京话赢得合法地位。
另一个竞争场合是1911年夏由学部组织召开的中央教育会议。会上围绕国语问题形成了“京音”“官音”（此处官音即普通官话音）两派，福建代表林传甲（1877—1922）、直隶代表高步瀛（1873—1940）属京音派，川籍代表吴鼎昌（1884—1950）、江苏代表沈恩孚（1864—1949）属官音派，直隶代表陈宝泉（1874—1937）则持中间立场，提出应先调查一番再说。[44]会议最后通过的“统一国语办法案”规定：发音“宜以京音为主”，唯“京语四声中之入声，未能明确，亟应订正，宜以不废四声为主；话须正当雅驯，合乎名学，宜以官话为主”。[45]既言“以京音为主”，又言“不废四声”，似是两派调和的产物。然而，此会之后紧接着举行的各省教育总会联合会议却通过了一个完全相异的“统一国语办法案”：“以京音为标准音”，“以京话为标准语”[46]，全然不提官音与官话。这两次会议虽性质不一（前者代表官方，后者是民间性质的），但都是全国性的，且几乎同时举行，代表也有相当程度的重合，而决议却相左若斯，各种意见竞争之激烈，可想而知。
不久，辛亥革命爆发，这些决议案也无形中被打消。1912年7月，在教育部召开的全国临时教育会议上，总长蔡元培再度提及这个问题：“中国语言各处不同，若限定以一地方之语言为标准，则必招各地方之反对，故必有至公平之办法。”[47]12月2日，继任总长范源濂（1875—1927）发布《读音统一会章程》，以读音统一会为筹备国语统一事务的官方机构，明确其职责为审定“法定国音”，制定国音字母。[48]被聘为会长的吴稚晖在会前写了份《读音统一会进行程序》，拟定了具体操作办法：选定一批汉字，“每字就古今南北不齐之读音中，择取一音，以法定之形式公布之，名之曰国音”；“异日就国音而发近文之雅语，作为全国交通之媒介，即名之曰国语”。[49]简言之，就是由“读音”生“国音”，由“国音”生“国语”（参看第三章）。
吴稚晖一向力主会通。不过，以个人立场发言是一回事，作为官方代表，至少要表现得不偏不倚。因此，他就语音标准问题反复置辩，重要的论证角度有二。一是学理上的论证：“文字读音之长短清浊”，不能在一地口音中“得其完全”，且“每地皆有土俗鄙僿之音，有妨于雅正”，故“不能简单指定某城某邑之音”为准。二是法理上的论证：“国音”者，“其意盖谓：此音为全国派人会议所公定，是为国有之音，非复北有南有京有省有县有”。[50]第二点直接关系读音统一会的“法定机关”性质。根据章程，该会由两部分人组成：一是教育部延聘员，“无定额”；一是各省代表，每省2人，此外蒙古、西藏代表各1人，华侨代表1人。[51]其组织形式有意模仿议会，以便“广集方隅之异见”[52]。在另一处，吴稚晖又暗示，所谓“异见”不只是“方隅”性的：“会场数十人即可代表全国，因一人代表一类，脚色尽完全也。”[53]为了表示公平性，京音派的主将王照被选为副会长。
读音统一会于1913年2月15日开幕，5月22日闭幕，历时三个多月。这次会议成为各派都不能放弃的战场。会议还没开始，各种议论就纷纷出台，仅会员邢岛一人听到的意见就不下五六种，包括一些过去很少人提到的方案（如河南音）。[54]
不过，会上争议最激烈的，仍是如何对待京音的问题。吴稚晖会前就想到京音派势力庞大，不可小觑，故而断言：会议结果“必大段不离于人人意中之官音，粗率遽称之曰北音亦可”。这等于承认“北音”更近“官音”，与他此前声称“官音”乃“南腔北调”的表述不同。这自然很可能只是表述策略的调整，其心中所思未必有实质改变，然此说温和很多，表明他并不想刺激北方人。但他还是坚持认为：北音在入声、浊音两面“皆留不甚完全之弱点”，国音既“为一国之所有事，即不能率言标准于一城一邑之北音”。当然，经过讨论，“多数如同意者，北音固非无径直采用之资格，惟开会之先，不能遽指北音为标准”，等于又让了一步。[55]由此可见其底线是：宁取一个区域的方音（北音），而不接受“一城一邑”之音（京音）。唯此似只是吴氏个人特见，多数人并未在二者间做出区分。
读音统一会采用票决方式，各省参会人数遂成一个决定性的因素。此次会议代表有44人，来自24省。因部聘会员和部员代表加入，有些省份会员又不足额，故而代表籍贯分布严重不均：江苏最多，有17人（其中1人为安徽代表），其次是浙江9人、直隶8人，其余省份1人到4人不等。[60]王照对此非常敏感，联合其他各省代表23人提出，统一语言，“自应取决于多数”。但“多数”意谓“代表各地民族之多数，非现今到会议员之多数”。参会议员各省不均，显不公平，“今拟定每省无论员数多寡，止作为一表决权”。若一省只有二人而意见相反，“作为无效”。[61]此议以少数服从多数为原则，听起来颇合“共和”精神，立即获得通过；朱希祖、马幼渔（1878—1945）等章门弟子却颇为不满，大声“呼斥”，汪荣宝亦“大反对之，几与王照斗殴”。次日，朱氏“闻会员多数主张废韵书，而从多数方音（即北音——笔者注）为读音”，当即离会。[62]
但朱希祖等太炎门人很快发起反攻，提出“读音须依最近韵书之有反切者，从其是，不从多数。少数所读合乎旧反切，虽少数亦从也；不合，则虽多数不从也”，读音合者即为“正音”，可以“统一全国”，否则即为“闰音”[63]，实际就是其师所谓遵守“定律”的原则。会议通过的“记音字母”，最终采用了他们的方案。继而，在讨论读音时，吴稚晖提出不标四声，在实际上回避了入声问题。朱氏一开始以为吴在向北音让步，但很快便发现，此“实暗行余之议案，浊音、入声委曲保存，并默照《音韵阐微》读法，四声并不移易”[64]。
不过，会议最后通过的“国音”中，京音也已占了相当比重。照吴稚晖的话说：“全案七八千字，已九分恰如满足于京音，其存稍有异同之一部分，乃出郊三百里之正声，稍存一二。”所谓“出郊三百里之正声”，即吴氏念念不忘的“中州韵”。他强调，“天下读官话者，知黄河二岸为我族祖宗发祥之地，故官话中而有‘中州韵’之异号”[65]，则此部分仍为其心中的“官话”。在论述策略上，吴稚晖再次和章太炎走到了一块儿，皆以“中州韵”出自北方人之手，证明其并非南方人的一隅之见。
这当然可说是讳饰，但此事确不能归结为单纯的南北之争。首先，在王照提出的表决方法提案中署名者虽以北方人为主，但也有好几位南方人（包括浙江代表杨麴）；浙江人杜亚泉也反对以《广韵》开读，唯其意不是要维护京音，而是考虑到国音“必使全国之人皆能读之，故必取全国皆有之音以为准。若其音为某处所无，则强其发此音，在势为不可能”[66]。北方人口中既无浊音和入声，此二者便非“全国皆有”，自不能入选。两位湖南代表舒之鎏（1889—1967）、周明珂更明确反对以地域分界。其理由是：某地之人习于本地语音，必以外地语音为“不便”，而认其“万不足以通行全国”，最后势必“大起冲突”；读音统一会制定的乃是“公音”，自不能为地域观念所囿。[67]山东代表张重光的意见虽有所出入，但也用了一个“公”字：“各处音素多寡不同”，强迫彼此相习，不免此难彼易、参差不齐，显属不公，故国音应是各地语音中的“最高公因数”。[68]其观点实际与杜亚泉是一样的。
引发争议的另一个焦点是古今音问题。[69]邢岛在会前列举的各种主张，就有古音和今音两类。故会议开幕后，马裕藻也告诉钱玄同，会上存在“古音”和“广韵”两派，后者以章门弟子为主。[70]古今音之所以成为一个争论焦点，和京音问题乃至雅俗之分都有关系。据朱希祖说，汪荣宝就从抵抗京音的立场出发，宣称：“宁存古法，不滥从方音。”[71]而早在1909年，就有人从语汇和文体层面，展示了古今之变、雅俗之分及如何对待方言等表面看来属于不同类型和层次的问题，是如何在一个更大范围的论述脉络中相互沟通，连为一体的：俗语弊在“不典”，文言弊在“不适”，二者“均不足为今日国语之标准”；况且，包括京话在内的各地方言语汇，皆有“存于今而原于古”和“存于今而大背于古”者，简单采纳任何一种皆不能获致最佳效果，应调和折中，以收“存雅而通俗，宜今而不背于古”之效。[72]
古今音之争更涉及如何对待文化传统的问题。国家不只是一个空间单位，也意味着历史的绵延。赞同古音的江苏会员顾实（1878—1956）宣称：“堂堂教育部，开一读音统一会，必有以副国定之名义。国必有历史，音韵由来，即音韵之历史。本于历史而求其发达，方不负国定之名义。”[73]这和朱希祖等人的关怀是一致的。唯顾氏所言“古音”指的是上古音，连其时正热心复古的钱玄同也颇感诧异，惊呼此说“居然尚有人主张，亦奇事也”[74]。然而，太炎门人虽自居为“今韵”派，但他们所欣赏的《广韵》，在舒之鎏、周明珂看来，也还是“古音”，其“在当时已不能通行”，何况“若千百年”之后乎？但舒、周二氏也反对“数典忘祖”，强调创新须有本源：“倘昧厥源流，自我作古，则当以何人为准的？”[75]这和张重光的意见颇为接近：“可引古为正，不可引古为断”；可“以古韵考今音”，不能“强今人从古语”。[76]后边这几位的关注点略有不同，而大体均认同“宜今而不背古”的原则。
显然，无论是方域之争还是古今之争，都和大家对“国家”的认知有关：前者关注的是如何在维持统一的前提下保障不同地区人民的平等权利，后者关注的是怎样实现现代与传统的调和。更重要的是，对有些学者来说，国音标准的确立也被视为一个塑造理想中国的手段。事实上，王照主张京音，主要是为了在民众中“普及白话教育”。[77]吴稚晖则希望通过国音改造国民心理。他认为，声音之道与“民气”相通：无入声，则人民“或刚断有余，而木强不足”；无浊音，则人民“或慷爽有余，而沉雄不足”。[78]欲使国人自强不衰，必须保存入声和浊音。在会场上，他更语出惊人：“浊音字甚雄壮，乃中国之元气。德文浊音字多，故其国强；我国官话不用浊音，故弱。”为此，他还亲自高歌一曲，“试唱一段弋阳腔，以证其雄壮之浊音焉”。[79]
胡以鲁则延续了夷夏之辨的主题，把汉语语音的变化归结为民族交融的结果：十六国时期，中原语音已经不纯；宋末“外患最烈”，中原民气大为损坏，“于是发之于声也哀以嘶”，遂多“软化之韵、头部共鸣之音（Head voice）”；清代满语渗入直隶方言之中，更助长了这一趋势，京片子尤为“文弱”，乃“据音声以观社会心理者”所不取。更糟糕的是，北京建都六百余年，此类音声传遍全国，大大腐蚀了国人的斗志。[80]要恢复民族“元气”，就要从语音改革开始。在此意义上，国语制定关系着整个中华民族的命运：国家的未来系于国民，国民的情志赖于国语。选择什么样的语音，就会培养出什么样的人民。潜移默化，可不慎乎？
民权主题也在这一时期的讨论中得以延续。胡以鲁同意“官话”即“京话”，但又恰好从中看出其“不及于民”。[81]广西代表蒙启谟的看法则与王照颇近：“凡事物之公然者，每每以‘官’字代表之。”故官话实“公用语之别名也”，不必“以其为‘官’而恶之”。况且，“官话”已改名“国语”，“犹之改专制为共和，招牌已换，有何不可？”过去的官话“只凭口耳传习，未有一定之教本”，发展颇受局限。“今后化官为国，普及为教”，自应编制“成文之国语”，正好比现代国家需有一部“成文的宪法”一样。[82]在这里，“专制”“共和”“成文宪法”一类新兴政治词汇及其背后的政治思想，为蒙氏提供了新的论证空间，而在其思考中，国语和国家政治被看作平行且同构的一体之两面。
面对京音派的咄咄逼人，吴稚晖坚不相让，也祭出“共和”的法宝，质问对方：“热心共和如诸公”者，“胸中尚不免有赫然帝都之意乎矣？”[83]20世纪20年代初，顾实攻击吴稚晖在读音统一会上阻挠京音（详后），吴氏反唇相讥，揭发其时顾实本人就是“一个狂信民国不当用京城来压倒一切的人”。这里应关注“民国”和“京城”这类词汇：“帝都”在清末已经不能压服人民，何况共和时期？至于京音在国音中占了大部，并非政治势力压制的结果，而是投票表决的结果。这在后来被攻击为以政治手段处理学术问题，当时却正好被视为合乎“共和”体制的正确举动。为此，吴氏强调：学理相持，“‘取决多数’”虽非“最好的（因尚有少数不合意）”，却是“最适的（因多数合意）”办法。[84]
尽管会员意见纷繁，后期的讨论也很草率，但到底有了结果。按照少数服从多数原则，会议通过了一套国音方案，在此基础上制定了注音字母。由于政局动**，此方案被搁置多年，直到1918年11月23日，教育部才将注音字母发表。次年9月，由吴稚晖起草，钱玄同、黎锦熙等修订的《国音字典》刊印；12月24日，《国音字典》获教育部批准；1921年6月，又出版修订本，更名为《教育部公布校改国音字典》。[85]这样，国音标准正式颁行全国。