信息化建设一直是日本政府危机治理机制建设的重点所在。迄今为止，日本已建立起覆盖全国的防灾通信“四网”体系——即作为“主动脉”的中央防灾无线网络、作为专业防灾的消防无线网络、作为“毛细血管”的地方政府防灾通信系统，以及作为重大灾害补充的通信运营商提供的非常通信系统。除此之外，日本还建立了应对各种专门灾害的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通信网等。

作为全国防灾通信网“中枢”系统，“中央防灾无线网”的建设目的是在发生大规模灾害时，避免出现因灾或集中使用导致的通信中断现象，以确保灾害应急体制各主体之间、灾害发生地与灾害对策本部之间、灾害对策本部与各都道府县之间，以及灾害紧急联络网的信息畅通。该无线网包括固定通信线路（包含影像传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路等三种方式构成。

“消防防灾无线网”属于连接消防署与各都道府县之间的无线网，该网由地面系统和卫星系统等两大通信系统所构成。地面通信系统除可以用电话或传真方式向全国都道府县通报灾情信息之外，也用来收集或传达灾害相关信息。卫星通信系统（区域卫星通信网）则是连接消防署与全国4200个地方公共团体之间的信息网络。

“防灾行政无线网”分都道府县和市町村两级，是连接都道府县以及市町村与指定行政机关或相关防灾机构的通信网络，专门收集或传递相关灾害信息。市町村级防灾行政无线网一般延伸到街区级，通过该系统，政府可把相关信息及时地传递给家庭、学校、医院等机构，成为灾害发生时重要通信渠道。市町村防灾行政无线系统包括无线播报和移动通信两个系统，其普及率在2010年分别达76.1%和82.3%。[7]

“防灾相互通信网”主要是为应对地震、飓风等大规模灾害发生时解决现场通信问题。日本政府专门建成了“防灾相互通信网”，可把现场信息迅速传递给警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾机关，彼此交换各种现场救灾信息，高效并有针对性地进行灾害救援与指挥。

无线通信技术。为了适应复杂的自然地形地貌，加之无线通信技术已非常普及，日本防灾通信网络基本依托于无线通信技术。包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、都道府县防灾行政无线网以及市町村防灾行政无线网等，均广泛使用了无线通信技术。

移动通信技术。日本是世界移动通信应用大国，其手机普及率非常之高。日本SGI等公司还专门开发出一种自然灾害人身安全确认系统，该功能主要由可以无线上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部可以通过网络向手机使用人发送确认安全的电子邮件，手机主人则以手机邮件方式回复。于是，救灾总部的信息终端就会显示每个受访者的具体位置和基本状况，这对做好灾害紧急救助工作十分有助。

无线射频识别技术。该技术在日本的应用较为广泛，防灾救灾方面应用趋于成熟。譬如，在发生灾害时，在避难路面贴上无线射频识别标签，避难者就可以通过便携装置清楚辨别哪里是安全避难场所。若有人被埋在废墟堆下，即便是不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机，也能告诉搜救人员被埋者的具体位置。此外，无线射频识别标签还可用于人与物、人与场所的对话。例如在救援物资上贴上该标签，就能准确把握救援物资数量，然后根据避难所人数来发放该物资，尽可能做到合理分配。甚至在无法辨认伤员或死者身份时，也可通过其携带的无线射频识别标签来获得相关信息，以准确地判别身份。这在应对重大灾害时往往能发挥重要作用。

临时无线基站技术。在发生强烈地震或海啸等严重自然灾害之际，无线基站很容易遭到破坏，这往往会导致移动通信系统陷于瘫痪。为了确保紧急状态下的移动通信功能，日本相关企业开发出可由摩托车运载、充当临时无线基站的无线通信装置，这解决了移动通信的信号传输问题。这种“临时基站”可以接收受害者手机信号，确认其安全状况，并把相关信息传递给急救人员。该装置充电后可连续工作4小时，而且摩托车也可为其充电，电波传输范围直径达1公里，基本能满足现场通信的需要。

网络通信技术。日本气象厅已开始利用网络技术实施“紧急地震迅速预报”，这能大大减轻受灾程度。具体而言，它是把家庭或办公室的家电产品、房门等与因特网连接起来，由电脑自动控制，当地震测量装置捕捉到震源纵波之后，便可在3—5秒后发布紧急预报，该系统接到预报之后，则能立刻切断相关电源。这是充分利用地震的横波与纵波之间的瞬间时差原理，从而在短暂时间内采取紧急措施，减轻地震损失。目前，该系统已开始在日本全国推广应用。此外，网络技术也可用于建筑物减震。

综上，日本所建立的公共危机治理模式是以灾害应对为主要目标的，这种基于实践型的危机治理模式仍处于不断完善过程。在2011年日本大地震之后，美国的ICS（Incident Command System）危机治理模式对日本的影响力逐渐增强，特别是在福岛核事故处理问题上饱受批评的日本政府，开始越加重视提升危机处理效率，出现向一元化危机治理方式转型的新趋势。

（本章内容主要选自两篇论文，分别刊载在《“能源链”系统创新与日本能源战略转型》，《日本经济蓝皮书》，社科文献出版社2015年；《人民论坛》2014年2期《日本公共危机治理模式及其演进》）

注释

[1]日本内阁府设有五大重要政策会议，即经济财政咨询会议、综合科学技术会议、国家战略特区咨询会议、中央防灾会议和男女共同参画会议等。内阁府 :http://www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf[2018-10-8]。

[2]张玉来等：《黑色3·11——日本大地震与危机应对》，中国财政经济出版社，2011年5月，第46页。

[3]内閣府緊急災害対策本部：《平成23年（2011年）東北地方太平洋沖地震（東日本大震災）について》，2011年5月17日。

[4]総務省消防庁.『消防防災行政の現状と展望』2013年，第11頁。

[5]中央省厅指定机构包括：内阁府、国家公安委员会、警察厅、金融厅、消费者厅、总务省、消防厅、法务省、外务省、财务省、文部科学省、文化厅、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、资源能源厅、中小企业厅、国土交通省、国土地理院、气象厅、海上保安厅、环境省、原子力规制委员会和防卫省等。内阁府主页：防災対策·制度 http://www.bousai.go.jp/taisaku/soshiki/s_gyousei.html.

[6]佐藤洋.『日本における危機管理システムの動向とクライシスアセスメント手法』，『安全工学』2004Vol.43 No.5，第291頁。

[7]総務省消防庁防災情報室.『消防庁における消防防災通信ネットワークについて』2011年9月29日，台頁。