1.公共道路建设的轨迹与特征(1 / 1)

战后,随着日本经济的逐渐复苏,公路运输与经济发展之间的矛盾日益突出。截至1955年,客车数量已经达到战前的9倍。然而此时的日本公路建设速度却远不能满足时代要求。伴随着高速增长时代的到来,日本主要交通干道拥挤不堪。道路交通成为严重影响货物运输和经济发展的瓶颈。为适应经济快速发展的客观要求,1950年,日本制定《国土综合开发法》。国土综合开发法从国土的综合开发、利用和保护出发,要求合理配置产业布局,提高社会整体福利。1952年,日本全面修改道路建设相关法律,并制定了《道路建设特别措施法》,扩大收费道路的路线建设。各种收费道路建设和管理由政府和都道府县负责,其建设资金通过资金运用部特别会计借入,并利用向道路利用者收取的费用来偿还各种借款。1953年,日本制定《道路建设资金等临时措施法》,把汽油税作为道路建设特定资金,用于道路建设和开发。1954年,日本开始实施第一个道路建设五年计划。到1957年,各种道路建设投资达到3086亿日元。

1956年,沃特金斯(Ralf J.Watkins)博士调查团考察了名古屋到神户的道路建设情况,并批评“日本道路之差令人难以相信,作为工业国家,像这样完全无视道路网建设的国家绝无仅有”[1]。沃特金斯对日本道路建设的尖锐批评,极大地刺激了正处于经济快速增长时期的日本政府和国民神经。以此为契机,日本政府制定了第二个道路建设五年计划。4月,设立日本道路公团,全面负责日本国家主要干线道路建设和管理。其后日本又于1959年、1962年、1970年设立首都高速公路公团、阪神高速公路公团和本洲四国联络桥公团,分别负责各相关区域的高速道路建设和运营。1970年,为建设和管理经营地方收费道路,日本制定了地方道路公社法,并相继成立了地方道路建设公社。由此,日本逐步确立了由国家、都道府县、地方市町村等共同建设收费道路的建设管理体系。

在日本政府和社会各界的全力推动下,原来制定的五年道路建设计划大都提前完成。1958年开始执行的第2个五年计划于1960年完成,共投入建设资金5252亿日元。截至2002年,日本政府共执行12个道路建设五年计划。1998年开始执行第12个道路建设五年计划,其计划投资规模为78万亿日元。然而,鉴于泡沫经济崩溃后日趋紧张的公共建设资金现状,最终道路建设投资额为65万亿日元。但与1958年开始的第2个五年计划相比,道路建设投资规模扩大了124.84倍。根据日本总务省统计,1958年日本社会总投资为3.08万亿日元,1998年为140.37万亿日元,同期日本社会总资本增长仅为43倍。扣除物价因素,社会总投资增长仅为14.96倍。可见,日本在道路建设方面的投资远远大于社会总资本的投入水平。(参见表3-10)

表3-10 日本道路建设五年计划实际投资推移(亿日元)

在日本政府大量资金支持下,随着道路建设计划的不断推行,日本交通情况大为改观。1982年,日本建成高速公路3000公里。1991年,高速道路达到5000公里。到2002年末,日本建成高速公路7278公里,一般国道约5.4万公里,都道府县道约13万公里,市町村道约97万公里,各种道路合计达到120万公里。至此,日本全国74%的地区都可以在1个小时内到达。2001年,日本高速公路引入ETC系统和ITS(高速公路交通系统),极大提高了高速公路的利用效率。

长期的道路建设和发展过程中,日本逐渐形成了一套完备的一般公路和高速公路建设、管理和维护体系。根据《道路法》规定,道路管理机构被赋予较为广泛的道路管理权,包括路线确定、变更、建设、重建、养护维修、禁止通行、道路占用许可等。高速公路和指定国道由国土交通省管理,未指定部分由都道府县管理。县道由各县管理,市以下公路由市町村管理。根据《道路法》和其他有关法规,上述“道路管理权”可以委托有关单位执行,受托单位可以代理执行道路管理机构的部分职能,如公路收费等。《日本道路公团法》规定了道路公团的组织运营、业务范围、财务会计等执行办法。《道路建设特别措施法》确立了各种收费道路的收费标准及收费期限、管理费用等公路收费制度。此外《道路建设特别会计法》《国土开发干线汽车道路建设法》《道路维修法》等相关法律的贯彻和执行,推动了日本道路建设的顺利进行和有效管理。

日本道路公团主要负责全国道路干线及一般收费道路建设。《日本道路公团法》规定,日本道路公团作为特殊法人,通过对收费道路的建设、改建、维护、修缮等业务,实现有效的综合经营管理,促进道路建设和交通事业的发展。日本道路公团的主要业务包括:负责收费道路建设、改造、维护、修复及其他管理,并对上述道路进行相关灾后重建工作。建设和管理收费停车场、高速公路服务区、加油站及其他设施,还包括与高速公路相关设施,如长途汽车总站、货物保管设施、灾害后的道路恢复工作,与工程相关的调查、测量、设计、试验研究等。

日本道路公团作为公共企业,其组织形式虽然与其他特殊法人相似,但是,日本道路公团是日本最大利用公共资金的特殊法人,其资金全部由政府提供。国家给予免征法人税及政府担保债券等特权。因此,日本道路公团业务活动的基本目标、经营目标、经营范围、发展计划、预算、资金计划、收费标准等都必须受到国会或政府监督和管理。根据《日本道路公团法》,日本道路公团设总裁和监事由建设大臣任命,副总裁和理事可由总裁任命,但必须经建设大臣认可。公团管理人员和职员属于公务员性质,监事代表政府监督公团的业务,认为有必要时,则向总裁或建设大臣提出意见。

日本道路公团按照事业年度编制财务计划。每年的业务计划、资金计划及预算编制好后,在财政年度执行前必须得到建设大臣的批准,每年7月31日前必须完成决算。公团的当年赢利首先用于弥补上一年亏损。在存在剩余赢利时,作为储备金。经建设大臣批准后,公团可以进行长期或短期借款,或者发行道路债券,短期债券必须一年返还。公团每年度制定长期债务和道路债券的偿还计划,并由建设大臣批准。当经营资金不足以偿还贷款时,经建设大臣批准,可以调整借款期限,但必须在一年内偿还。政府可以向公团发放长期或短期贷款,也可认购道路债券。按照有关法律,政府对道路债券给予担保。以2000年为例,日本道路公团收入19277亿日元,其中收费19143亿日元,占业务收入的99.3%。总支出9445亿日元,包括管理费3689亿日元,利息5756亿日元,余下的9293亿日元作为偿还基金还贷和还债。当年的年度负债率为65%。在预算范围内,政府对公团的灾害修复工程给予补助。公团要接受建设大臣的监督,必要时建设大臣可发布业务监督的相关命令,并有权要求公团报告其业务和财产状况,有权对账目、资产等进行检查。