任何组织管理形式都有一定局限性，没有绝对完美无缺的组织管理体系。A.D.钱德勒（Alfred D.Chandler）认为，“组织应该服从战略”。然而，在信息产业管理体制问题上，日本却正好相反，即战略服从了组织。现行日本信息产业管理体制，既不同于独立于政府之外美国独立委员会制，也不同于英国政府独立机构的统一负责制，而是传统产业结构模式下管理职能自然延伸的结果。比如电子设备生产，历史上归属通商产业省负责，因此中央省厅改革后自然归属经济产业省；而通信事务等原由邮政省负责，那么不管通信内容和形式如何变化，邮政省自然会无限延伸其归属权。但是，进入信息时代以后，由于通信与电子计算机技术的融合趋向，设备生产、利用和技术开发等必然要求统一管理，因此，通产省和邮政省之间的争权斗争自然也就不可避免。

日本的信息产业管理体制应如何改革？受哪些条件的约束？下面拟从信息产业发展的特点和现状、信息产业管理的运行机制及改革的决策机制三个角度进行分析。

首先，由于其信息产业自身具有的规模经济性、外在性、发展不确定性等特点，再加上各国国家具体国情的差异，很难说哪一种管理模式具有绝对的优越性。但是，产业融合已经成为不可逆转的趋势，因此，管理机构必须不失时机地推动和促进产业融合发展，以适应产业融合发展的需要。历史上各国基本上是采取邮政电信一体化的管理体制，但是随着时代的发展，邮政与电信逐渐实现了分离。在信息技术发展过程中，对于通信、计算机、广播电视三个产业，多数国家曾经分别予以立法规制，因而原来的运营商只是在某一领域从事经营活动。随着电子计算机技术的飞速发展，电话、电脑与电视出现了三网合一的趋向，各运营商为保证自己的竞争优势，纷纷要求开放各种网络限制，从事多领域的融合性经营活动。

20世纪90年代，随着泡沫经济的崩溃，日本经济长期处于萧条之中，因而被称为“失去的10年”。与美国经济景气相比较，其中最为明显的是日本在信息技术方面的落后。2000年以后，日本又开始重复过去的追赶模式，大力推行国家IT战略。经过几年追赶，在IT的基础设施建设方面，日本已经开始处于世界领先地位，但在软件开发等领域，形势仍然不容乐观，其中表现最为突出的是日本IT业界的从属性产业结构。例如在网络广告的销售中，流入雅虎（yahoo）、谷歌（google）、微软（microsoft）等美国企业的比例正在逐年增加，不具有核心搜索引擎的日本IT企业不得不向上述三个企业支付广告费用。另外，日本电子产品和汽车等虽然创造了世界一流，但手机却难以打开国际市场。据美国IDC统计，2006年第一季度，诺基亚、摩托罗拉、三星三家手机生产占据世界市场的65%，而日本所有企业手机厂商生产总和仍不及居于第三位的三星一家。因此，安倍内阁提出要进一步开拓IT市场，提高日本手机市场的国际竞争力。

从运行机制角度看，由于日本现行的信息产业管理体制是按照管理对象进行职能分割，因而存在着管理职能重叠、组织运作缺乏协调等问题。比如在信息和通信产业之间的数据通信服务和附加值通信网建立问题上，邮政省和通产省之间曾经进行了长时间的博弈，被称为增值网络（VAN）权限争夺战争。通产省和邮政省分别向政府提出了自己的增值网络（VAN）法案，并形成尖锐对立。邮政省认为，随着电报产业的夕阳化和电话事业发展速度的减缓，未来的数据服务和图像通信将急速扩大，增值网络事业应该成为邮政省管辖下的主导产业。通产省则以美国自由开展增值网络业务为依据，强烈批评邮政省提出的增值网络事业法案的规制模式。

在推动信息化建设过程中，许多信息化政策可能会横跨内阁府、总务省、经济产业省、文化厅等多个部门，但是，由于缺乏一个统一的协调机构，各个省厅往往各行其是。例如关于网络安全建设问题，在2004年的预算中，总务省提出了关于确保行政信息化和网络安全的推进方案，而经济产业省则提出了关于确保电子交易和计算机等信息设备安全的推进方案，警察厅也推出关于防止病毒侵害和欺诈、不当接续等技术犯罪的方案，而防卫厅则提出自己的关于防御网络恐怖攻击方案。几个省分别提出自己的信息通信安全对策，但其间存在着严重的职能重叠问题。

为迅速推动日本的信息产业发展，日本政府内阁官房中设立了IT战略推进本部，但该机构只是一种战略性规划组织，而不是具体的政策制定机构和权力机关，而且其事务局成员全部来自各省厅，因而根本无法彻底打破省厅之间纵向分割的弊端，在具体政策问题上各省厅依然各自为政。

此外，设计日本未来的信息管理体制问题，不得不考虑作为信息产业基础的电信产业组织结构问题。民营化以来，围绕着公正竞争秩序的建立和日本电信电话株式会社的存在方式问题，一直斗争不断，并且很难说已经建立起了合理的产业组织结构。由于《电信事业法》与《日本电信电话株式会社法》并存，一方面日本电信电话株式会社接受《电信事业法》的约束，另一方面又同时作为特殊公司而独立存在，日本电信电话株式会社的特殊地位和强大影响力有时甚至凌驾于主管政府机关之上。在邮政省强力主导下，新进入的电信运营商虽然得到很大发展，但由于受到日本电信电话株式会社与邮政省、新进入电信运营商之间长期争斗、邮政省自身存废、管理职能纵向分割等问题的影响，一定程度上造成了日本信息产业发展的滞后局面，同时也凸显了进行信息产业管理体制改革的必要性。然而，如果在没有合理市场竞争环境的产业组织结构下，一味削弱行政管理职能，而实行事后规制的行政委员会制，则可能导致市场秩序的扭曲和对消费者利益的伤害。

第三，信息产业管理体制改革，从本质上来说是一种行政管理体制的变革，因此必须按照游戏规则通过政治手段加以解决。战后日本在美国占领体制下，颁布了日本国宪法，建立了议会内阁制政体，并逐渐形成了日本所特有的政治政策机制，即利益集团决策机制。企业家、官僚和政治家以利益集团为中心，构成稳定的铁三角，以维护本利益集团的既得权益为主线，各利益集团之间经过不断博弈，结成一个按照不同领域划分势力范围的，以企业家、官僚、族议员为代表的稳固社会化组织体系。青木昌彦将其称为“分割性多元主义”或“官僚多元主义”[11]。

这种“官僚制多元主义”社会组织体系具有很强的社会稳定功能，在追赶型经济发展中十分有效。它能够实现内部资源和信息的共享，规避外部风险，形成稳定的政策表达方法和渠道，制定出维护本集团利益的国家政策，并通过官僚主导的国家干预体制予以落实。

但是这种体制又形成了极大的封闭性和保守性，不利于社会整体制度创新，因而难以适应信息时代发展的要求。从1996年桥本龙太郎内阁开始，到小渊内阁和森喜朗内阁，日本进行了所谓近代以来的第三次改革，中央省厅缩减为12个，但对信息产业管理体制，却没有任何创新，只是按照原来的管理权限，原封不动地加以合并和顺延。本来，中央省厅改革的理由之一是适应信息时代的发展要求，调整工业化时代延续下来的政府管理体制及其运行机制，但在现存的政治体制和利益集团格局的制约下，改革只是做了形式上的调整，而未能实现真正意义上的根本变革。

总之，信息产业的发展呼唤统一管理，解决信息产业管理中存在的分割管理、职能重叠、缺乏协调及产业组织不合理等问题，将是下一步日本信息管理体制改革的艰巨任务，但是，从日本现行的政治决策机制看，实现上述目标谈何容易。

注释

[1]陶长琪主编：《信息经济学》，北京：经济科学出版社，2001年，第291页。

[2]王俊豪：《美国联邦通信委员会及其运行机制》，北京：经济管理出版社，2003年。

[3]直江重彦：《NTT民营化与产业政策问题》（NTT民営化と産業政策の課題），日本中央大学综合政策学部 ，Discussion Paper NO.10 1994-12-2.

[4]鈴木興太郎、南部鶴彦『日本の電気通信：競争と規制の経済学』日本経済新聞社、1993年。

[5]即增值网络，Value-Added Network的缩写，是指企业把通信处理装置与电信公司的专用网络相连接，然后使用通信处理程序不同的计算机来提供含有附加价值的通信服务。包括电信公司利用自己的通信网络来提供含有附加价值的通信服务。

[6]経済財政諮問会議会議議事要旨、2004年1月16日。http://www.keizai-shimon.go.jp/minutes/2004/0116/shimon-s.pdf

[7]日本経済産業省事務次官記者会見、2007年1月15日。http://www.meti.go.jp/speeches/data_ej/ej070115j.html

[8]社団法人経済団体連合会「IT分野の競争政策と「新通信法（競争促進法）」の骨子-IT革命推進に向けた情報通信法制の再構築に関する第二次提言-」，2001年12月18日。http://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2001/061/honbun.html

[9]池田信夫「「情報通信省」はよみがえるか」no.41経済産業研究所2004年1月21日。https://www.rieti.go.jp/users/it/column/column040121.html

[10]中村伊知哉、菊池尚人「情報通信行政組織の再構築」『国际公共政策研究』第7卷第2号，2003年3月。http://web.media.mit.edu/-ichiya/ronbun/soshiki.doc

[11]青木昌彦：《超越官僚制多元主义》，日本经济产业研究所，2001年5月29日。http://www.rieti.go.jp/cn/columns/a01_0001.html