20世纪90年代中期以后，由于信息通信技术获得长足发展和迅猛普及，移动通信、卫星通信、光纤通信、软件技术、交换技术等数字技术的创新，极大弱化和改变了电信产业的自然垄断属性。微电子技术、计算机技术与通信技术的融合，突破了广播电视网、互联网与电信网之间难以跨越的鸿沟，技术进步所驱动的生产成本、产品结构、市场结构的变化，引起了电信市场竞争模式和生产关系的变革，从而促进了信息产业领域综合服务的发展和人类生产生活方式的转变。因此，适应信息时代生产力发展的客观要求，继续推进电信规制改革成为各国政府必须面对的共同课题。[8]

如果说电信规制的目的在于反对垄断和确保基础电信服务的公共性，那么顺应时代发展要求，推动电信规制改革的目的则在于打破传统的电信垄断，引入竞争机制，以使电信产业释放更大的发展潜力，从而更好地满足人们的生活和社会发展需要。然而，即使是信息技术飞速发展的今天，电信产业作为网络型产业，仍然在一定程度上具有规模经济、范围经济等自然垄断性特点，在基础电信设施和本地通信方面依然存在着一定程度的瓶颈约束。从促进经济效益和确保公共性角度出发，仍然需要对基础电信业务继续加以适当的规制。因此，“对于非自然垄断产业，应以反垄断政策为主，而对于自然垄断产业，则应以规制政策为主。这样，既可获取自然垄断产业的规模经济（广义），又不至于引发严重的垄断弊端（如减产提价），力争基本上解决产业政策中的‘两难抉择’。但这种‘双赢’能否成为现实，则取决于能否设计出有效的规制政策”[9]。

今天，电信规制改革的方法和趋势既不是重返国有化，也不是全方位的民营化，而是从促进市场发育和鼓励竞争角度出发，大力推进电信基础网络的垂直分离（上下分离）和水平分割（地域分离）。所谓垂直分离，是指对形成瓶颈垄断的基础设施进行机能分离，最大限度地开放可竞争性经营领域，将瓶颈垄断规制控制在最小限度内，并对最小限度内的瓶颈垄断设施实行无差别的开放性经营，降低接续费用，这是消除瓶颈垄断弊端的最佳思路。所谓水平分割，是指通过对一个国家或地区内的垄断性企业实施区域性分割。通过水平分割可以消除企业的全国性垄断，形成区域性的市场竞争结构，以建立合理的产业组织格局。正如戴维·M·纽伯里所说：“国有网络型公用事业和受服务成本规制的纵向一体化私人网络型公用事业之间在效率上的差异可能非常小。区分绩效的关键创新之处在于将竞争引入基于网络提供的服务。方法是纵向分离或使网络接入自由化。”[10]

在垄断经营的电话时代，事前性、裁量型、制裁型规制构成电信规制的主体。进入信息时代以后，事后性、规则型、激励型规制将逐渐成为电信规制的发展方向和主流。从规制手段来看，电信规制改革正在由原来的按媒介形式规制转向按事业机能规制，从固有领域的事前规制转向根据一般竞争法的事后规制，从强调运营商的利益转向重视内容规制和消费者利益保护。从信息时代产业融合的发展趋势看，应该进一步缓和电信产业规制，开放电信市场，消除人为设置的产业间制度壁垒，鼓励电信运营商开展综合性电信服务，促进三网融合环境下的电信市场扩张。对于电信市场已经发育成熟的领域，通过制定公平的市场竞争规则，努力营造充分竞争的市场格局，使电信规制逐渐转变为一般性规则。对于技术发展不成熟且存在着巨大不确定性的产业领域，可以采用事后性规制模式，以促进企业技术创新和发挥企业活力。

注释

[1]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第3页。

[2]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第5页。

[3]张磊：《产业融合与互联网规制》，上海：上海财经大学出版社2001年，第3页。

[4]张昕竹：《美国、英国和新西兰电信自由化改革的比较》，1999年。http://iqte.cass.cn/iqteweb_old/rcrc/rcwp04.html

[5]曾剑秋、钟伏初：《从‘电信法’到‘通信法’》，《当代通信》2006年第10期。

[6]Ian Lloyd，David Mello:《通信法》，曾剑秋译，北京：中国邮电大学出版社2006年。

[7]Ian Lloyd， David Mello:《通信法》，曾剑秋译，北京：中国邮电大学出版社2006年。

[8]让·雅克·拉丰，让·泰勒尔：《电信竞争》，胡汉辉等译，北京：人民邮电出版社2001年。

[9]于立：《规制经济学的学科定位与理论应用》，大连：东北财经大学出版社，第15页。

[10]戴维·M·纽伯里：《网络型产业的重组与规制》，何玉梅译，北京：人民邮电出版社2002年，第5页。