所谓后发展经济，就是现代经济增长起步时间较晚、不具有原生性的现代经济制度形态并且与欧美工业化国家相比在向工业化经济转变之前或过渡之中处于相对或绝对落后状态的一种广义的经济类型。[8]从对后发展经济的定义可以看出，日本与欧美工业化国家相比，除了经济水平落后外，其本质区别在于现代经济制度的非原生性。这就决定了后发展国家中国家现代化面临的致命障碍是市场缺陷。市场缺陷的本质是市场制度的缺乏。而依靠经济的自然演进逐渐实现制度的供给与完备，则需要相当长的时间。[9]这就造成了日本在向工业化经济迈进的过程中制度缺失的障碍。对于一直具有“产业优先、促进增长”政策倾向的日本政府，当仁不让地承担起了国家发展目标制定者和经济制度安排者的角色。日本政府利用政府的力量强制实行市场制度的供给，以增进市场并动用一切可以调动的资源支持经济的增长，在短时间内实现了工业化。也只有在后发展经济条件下，日本政府才具有强大的资源优势，从而可以利用这些资源优势根据本国国情为全民设计了一个经济发展的蓝图。并通过特定的制度安排，充分调动社会资源，引导企业按政府的发展目标，实现发展规划。正如冈崎哲二所指出的那样，日本经济体制是在政府、产业、各个企业之间保持信息顺畅沟通的基础上，政府的指令和民间的信息汇集为一体的“指令性计划经济体制”。[10]“指令性计划经济体制”与战后日本政府强烈的“赶超”冲动相结合，以战时形成的统制经济为基础，通过战后改革中消除的旧财阀对企业的控制，形成了日本特有的金融制度、企业制度、福利制度和劳动制度等，从而逐渐确立了“发展导向经济体制”。换言之，也只有在后发展经济形态下，“发展导向经济体制”才可能支持日本经济的高速增长。

日本政府把发展经济和获得社会稳定作为其宏观政策的两大目标。为此以日本“多元化官僚体制”为制度保障设计了“发展导向型经济体制”。日本政府通过“主管部门”（日语称为“元局”）和行业协会构成的“多元化官僚体制”，了解企业的信息，传达政府的指令，使政府管理层和民间企业实现了沟通。使日本政府对“宏观经济”和“微观经济”的“管理”形成一个有机的整体。可见，日本的“多元化官僚制”是日本“发展导向型经济体制”形成的基础。但毕竟，企业的目标是追求利润的最大化。因此，要真正使“发展导向型经济体制”实现良好运转，政府必须实现对企业的控制。对于市场经济的日本，不可能像“计划经济”那样直接对企业生产进行干预，那么要实现对企业的控制，使企业按照国家的发展目标来组织生产，最有效的方法之一就是调整古典股份公司的治理结构，使之形成适合日本经济发展的日本型企业治理结构，再通过主银行对企业的金融命脉进行控制，从而实现国家的整体发展目标。所以，日本政府并不积极发展资本市场和进行金融自由化，而是积极推行在政府“护送舰队式”管理模式下的以主银行制为中心的间接金融体制。

政府除自己设立政府系银行和建立邮政储蓄外还通过如下方式实现对企业的控制。（1）日本政府为强化主银行对企业的控制，极力弱化股东的控制权。在政府支持下形成的法人间相互持股，正是导致日本企业股东权利弱化，形成“内部经营者支配”企业治理机制的关键；（2）在日本中央银行为商业银行提供资金保障的前提下，通过鼓励商业银行“超贷”，实现了对银行的控制，从而使“窗口指导”成为可能；（3）大藏省通过握有是否允许银行开设分店等权利进一步控制银行。

由于日本中央银行缺乏独立性，所以通过上述手段实质上实现了日本政府通过主银行制对大企业的控制。可见日本型金融制度的形成与发展导向型经济体制是分不开的，也正是日本型金融制度和日本型企业治理结构使经理人在稳定获得资金的同时，可以在没有股东压力的情况下，进行有利于企业再生产的内部留存和制定有利于企业长期发展的战略，使日本企业的国际竞争力不断提高，从而形成了日本经济竞争力的核心，并推动了日本经济的高速增长。从这点也可以说明日本政府成功地实现了“产业优先，促进增长”的制度安排。

日本政府的发展导向政策决定了政府不可能把宝贵的资金用于福利开支。为了维持稳定，日本政府采取了“全体就业”的政策，把社会保障的功能私有化。但把责任推给企业的同时，政府就不得不努力支持企业的生存，并鼓励企业实现对员工的激励机制。不流动的劳动市场、养老金制度、企业内部的年功序列的工资制度和晋升制度，都使员工为中途离职而付出高额代价，形成了使员工与企业共命运的激励机制。这一机制的形成又使得企业对外部的压力具有了强大的抵抗力。从而使日本经济即使在恶劣的世界经济环境下，也能通过内部的调整，实现优于其他各国的经济绩效。因此可以说，不管是由法人间相互持股所造成的“内部经营者支配”“年功序列”等企业内部制度，企业系列制、集团化等企业间制度以及主银行制等的金融制度，还是劳动制度都是与政府的发展导向分不开的。这些制度形成的实质可以理解为政府为控制企业，使企业按照国家的目标制定企业发展战略所作的制度安排。以全体就业为基石的日本民间型保障体制更是日本政府在战后强烈“赶超”冲动下的制度选择。但政府之所以有能力“管理”市场，“诱导”企业，进行上述制度安排，最终确立“发展导向型经济体制”，其根本原因在于当时日本落后的后发展经济形态，也就是说在日本后发展经济形态的条件下产生并与日本后发展经济形态相适应的“发展导向经济体制”促进并支持了日本经济的高速增长。