乌拉圭回合农业谈判后开始的农基法改革,经历了5年的酝酿,“食品·农业·农村基本法案”于1999年3月9日提交第145届国会审议,同年7月16日公布实施。新农基法酝酿过程中,最为重要的环节在于对现行农基法的政策目标及其存在的问题进行现实性评价,进而提出新形势下新政策的新法律体系。关于对农业基本法的评价,“农业基本法研究会”[29]在1996年9月提交的报告中做了详细总结。其中指出,对农基法的评价包括两方面内容,其一是对该法成立的背景、目的、内容进行重新审视;其二是整理该法律从体系下各项政策的成果,明确其现实意义。
首先,报告就前者做了如下总结:1955年以后,日本经济发展过程中,农业从事者收入与他产业从事者之间产生了很大的差距,这种差距不仅源于农业部门的成长与非农业部门的成长相比存在明显的差距、消费者对农产品需求的变化、国际贸易自由化等问题的产生,其根本原因在于我国以零星农耕为主的农业构造之上。在以上背景下,农基法的政策目标毫无悬念地被定格在“通过提高农业生产率及农业从事者收入,达到矫正农业与他产业间在生产率上的差距,以及与他产业从事者间在生活水平上的差距”之上,很明显农基法的目标是提高农业生产率及农业从事者的生活水平。报告中进一步指出,通常农业生产率的提高,必然带来农业从事者的农业收入提高,生活水准上升的效果。但是,1961年农基法制定之际,有大约600万的农户,仅通过提高农业生产率这唯一的方法,提高所有农户的生活水平几乎是不可能的。必须一方面促使有发展前途的农户扩大生产规模,达到自立经营水平;一方面使过小农缩小其经营规模向兼业转化,或向他产业转移;通过上述分流达到提高所有农户生活水平的目的。这也是农基法提出了两个并列的目标,即提高农业生产率与提高农业从业者的生活水平的原因。为此农政主要内容围绕:以选择性扩大生产为支柱的生产政策;以扩大农业经营、促进农地的集团化、提高农业生产的机械化等农业经营的近代化为支柱的构造政策;以及以保证主要农产品价格安定及农产品流通合理化为支柱的流通政策三个方面展开。
其次,关于上述政策效果评价报告主要提出了以下几点批评:政府希望通过上述支柱政策的实施达到以下目的:(1)随着经济的高度成长,农业的过剩人口被他产业吸收,农户数量减少;(2)缩小经营规模及离农农户的农地向扩大经营规模的农户处汇集,达到提高农业生产率的效果;(3)农业生产的重点向需求增大的农产品转移;(4)以上政策的实施可以达到不通过价格支持便能够提高农户收入、提高其生活水平的效果。但是,现在审视一下目前的状态则可以发现,农业生产率的确有所上升,但是不得不说与他产业相比仍然存在很大的差距;在一些地区及部门,农业构造并未得到很好的改善,培育自立经营农户的目标也未能实现;至于农业从事者生活水平上与他产业从事者间的平衡问题,虽然农户的平均收入有所提高,但是其主要部分是依靠兼业收入,而并非依靠农业发展所得;选择性扩大生产虽然在一定程度上扩大了蔬菜、水果、畜产品的生产,但同时带来了特定农产品的生产过剩现象,导致不得不导入生产调整政策。尽管农基法当初的目标未能完全实现,但是仍具有一定的意义:(1)在农政改革的目标及手段上体现了国家的坚定意图,并成为地方公共团体的政策及农业从事者经营的明确方针;(2)根据该方针,在一定程度上得到诱导国家政策的实施及促进其转向;(3)对应国家政策的实施,充实农业预算。
再次,针对制定新农基法的必要性,报告指出:农基法成立开始已经过去了35年,其间日本经济社会在“接轨欧美”的目标下,努力追求效率性及经济富裕,达到了飞速发展;结果成为为数不多的经济大国,国民生活水平也得到显著提高。在这个过程中,农业·农村,不仅要对应国民对食品的高度化、多样化需求,同时要为经济发展向他产业提供必要的劳动力、土地等,对经济发展及国民生活水平的提高做出了很大的贡献。然而农业·农村在以上过程中发生了很大的变化:(1)虽然农户的生活水平得到提高,但农业劳动力向他产业流出,兼业化现象扩大;(2)农业就业人口减少、老龄化现象严重,放弃耕种的农地数量增加,致使农业生产额降低;(3)全球化的进展及食品需求的变化,使农产品进口增大、食品自给率降低;(4)生产成本的提高及日元升值,造成农产品内外价格差距增加;(5)城市近郊的城市化进程,使偏远农村地区产生过疏化及老龄化现象,农村的地缘关系难以维持。以上均需要改革现行农业政策,明确今后国民经济中食品、农业、农村应尽的作用及其地位。
最后,报告提出新农基法制定过程中必须注意的几个焦点问题是:
(1)确保食品的安全供给;(2)促进食品产业的活性化;(3)重视消费者视点;(4)实现新型农业构造,包括促进农地流动、确保农业从事者数量;(5)推进自由经营的展开,包括扩大大米生产调整政策、农业基础整备及技术开发等政策的自由度;(6)确保农业经营的安定性,包括导入市场原理、调整国境措施等;(7)强调农业的多面性机能,包括农业的环境保护、削减环境负荷等机能;(8)维持、发展农村地缘关系。
在以上理论体系下,新农基法的研究、制定全面展开,1999年3月开始,“食品·农业·农村基本法案”在第145届国会上审议,届时农水省大臣中川昭一的立案陈述,基本延续了以上报告的内容,同时指出:“现行农业基本法,于昭和26年(1961年——笔者注)鉴于当时的社会经济动向制定,为我国农业的发展指明了方向。但是在我国经济急速成长及国际化进展过程中,我国的食品·农业·农村的状况出现了巨大变化,虽然农业相关者做出了重大的成绩,但是也发生了使国民感到不安的事态,为此必须对农基法进行改革。”关于“国民感到不安的事态”,中川指出了以下四点:(1)食品自给率的下降;(2)农业生产者的老龄化及农业从事者的不足;(3)农地面积的减少及弃耕地的增加;(4)农村地区的老龄化、过疏化及地缘关系的衰退。可见日本食品、农业、农村所面临的问题非常严重,解决以上问题成为新农基法成立的主要目的。1999年7月16日,《食品·农业·农村基本法》公布并开始实施,其基本理念包括四个方面,即确保食品的安全供给,发挥农业的多面性机能,促进农业的可持续性发展,振兴农村。其主要政策内容可见表10-5。
表10-5 新旧两个基本法的主要内容变化
综上,以农地改革及农业增产为起点的战后日本农政,于1955年开始出现转折的契机。1955年日本进入经济高度增长期,农业环境也随之出现变化。在1956年的《经济白书》中政府不仅宣言战后经济复苏期结束,同时预示今后农业结构将成为经济发展的桎梏,农业政策的方向必须进行调整。1961年成立的农基法,提出了“农业构造政策”理念,农政方向开始转至扩大农业生产规模之上。然而必须注意的是,不仅农基法的理念与农地法理念之间存在一定的矛盾,即使是农基法本身对“自立经营农户”的设想也无法适应农业构造政策的要求。农基法下的农政体系经过多次调整,虽然在其实施的将近40年中,农业现代化目标,乃至农村基础整备等得到极大程度的提高,农民生活水平与他产业从事者之间的差距得以改善,但是其最终政策目标——改善农业结构、提高农业经营规模——仍然难以全面实现。1999年新农基法成立,21世纪新农政开始起步后仍然未能得到显著的改善,日本农政仍然在探索新的、有效的,能够使农业成为可持续性产业的政策措施。
【注释】
[1] 详细请参照前出杨栋梁著《日本近现代经济史》,第263页。
[2] 前出加藤一郎·阪本楠彦編『日本農政の展開過程』,第312页。
[3] 「第七十二回帝国議会衆議院議事速記録第二号」,国立国会図書館所蔵。
[4] 「第七十九回帝国議会衆議院議事速記録第五号」,国立国会図書館所蔵。
[5] 「食料輸入問題ノ現段階、見透シ及対策 一九四六、一、二十五 CLO」,国立公文書館アジア歴史資料センター所蔵。
[6] 「緊急開拓事業実施要領」,農地改革資料編纂委員会編『農地改革資料集成 第三巻』,農政調査会,1975年,第294—301页。
[7] 経済企画庁「昭和31年 年次経済報告」,経済産業省ホームページ。
[8] 農林省大臣官房企画室編『農林白書:農林水産の現状と問題点 昭和32年度』,日本農村調査会,1957年。
[9] “农业基本法案”内阁提交第44号,“农业基本法案”北山爱郎另11名提交的“众法案第2号”。两个法案同时在第38届国会农林委员会上审议,最后内阁案被送交众议院并通过审议。
[10] 「第三十八回国会農林委員会第8号」,国立国会図書館所蔵。
[11] 「第三十八回国会農林委員会第8号」,国立国会図書館所蔵。
[12] 「第三十八回国会本会議第十号」,国立国会図書館所蔵。
[13] 同上。
[14] “选择性扩大生产”,根据农产品的需求选择性扩大或减少农产品的生产。该政策的实施使牛奶、畜产品、蔬菜、水果等产品的生产大幅增加,麦子生产大幅减少。虽然大米同样成为减产品种,但是为了保证主要粮食产品价格安定,大米价格政策实施,造成大米生产不断扩大,剩余米数量逐年增加。
[15] “自立经营农户”,正常构成的家庭成员中的农业从事者,在发挥正常的能率下,保证基本完全就业规模的家族农业经营(1.5—2公顷),该农业从事者的收入能够保证其与他产业从事者相同的生活水平。
[16] “生产调整政策”,对供需失衡的农产品实施的生产抑制政策。奖励农户对过剩农产品进行“减反”(减少耕种面积)或“转耕”(转种其他农产品)的政策。
[17] “核心农户”。《1973年度农业白书》指出:“第二种兼业农户(农外收入为主的兼业农户——笔者注)已占总农户的61%……所以必须注意的是,从维持强化国内的食品供给力的视点上看,包括自立经营在内的具有主要男子劳动力的农户群,成为我国农业生产的核心性承担者”。核心农户的观点在此首次出现,即农水省指出,除自立经营农户之外的,主要农业从事者为男子的兼业农户同样是农业生产经营的“核心农户”。
[18] 原文『平成22年度食料·農業·農村白書』,「巻末付録 年次報告50年を振り返って」,農林水産省ホームページ。
[19] 原文「総合農政の推進について」。
[20] 原文農政審議会答申「80年代の農政の基本方向」。
[21] 原文農政審議会答申「農産物の需要と生産の長期見通し」。
[22] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』,第109页,農林水産省ホームページ。
[23] 原文農林水産省『昭和37年度農業白書』,第109—110页。
[24] 農林水産省『昭和49年度農業白書』(1974年度)第55页,農林水産省ホームページ。
[25] 原文会計検査院「コメの生産調整対策の実施状況等について(要旨)」,農林水産省ホーム ページ。
[26] 本間正義著『現代日本農業の政策過程』,慶応義塾大学出版会,2010年,第109页。
[27] 农业政策的最高审议机关,根据1961年《农业基本法》组建。当时该审议会设置于内阁府内,1984年移交农林水产省管辖。《农业基本法》中对该审议会的设立、构成、权力、义务等做了详细的规定。1999年《农业基本法》废除,农政审议会亦因此失去了其存在的法律依据。与此同时,随着新农业基本法,即《食品·农业·农村基本法》(原文:「食料·農業·農村基本法」)的成立,以该法为依据的“食品·农业·农村政策审议会”(原文:“食料·農業·農村政策審議会”)亦相继成立。此后,“食品·农业·农村政策审议会”代替“农政审议会”成为食品、农业、农村政策的最高审议机关。
[28] 原文「新たな国際環境に対応した農政の展開方向」。
[29] 原文「農業基本法に関する研究会」。受农水省大臣委托成立,由荏开津典生(日本著名农业经济学家,东京大学名誉教授)担任主席,负责研究、讨论制定新农基法事宜。