战后日本农业政策随着币原内阁的成立开始起步，面临的是战后国内极度的粮食危机及亟待解决的农村民主化问题，当然这一切在GHQ占领政策方针——非军事化、民主化——下进行。1948年1月6日，美国陆军长官罗亚尔发表声明指出，对日非军事、民主化政策已经“迅速实现”，但是目前看来，当初的“全面非军事化”计划与“建设自立国家的新目标相左”，美国的对日占领政策出现转折。但值得注意的是，罗亚尔继续指出“在农业问题上，这两个目标基本可以并存。打倒封建所有制也就是终结好战势力。农地的彻底分割，可以刺激更多数量的农地所有者，达到全面增产的效果”。足见GHQ占领政策的转变并未影响农业政策的方向，农地改革及农业增产仍然是占领期农政的主旋律。

1951年初，农地改革告一段落，通过农地制度法律体系的整备，维持稳定农地改革的成果事宜被提上议事日程。关于农地法审议背景，日本法学家加藤一郎指出：“的确，农地改革途中乃至结束之后，出现过地主制复活的危险。例如，从农地的移动上看，1949年前后迄出现全国性沦落倾向，不能否认有农民沦落、寄生地主制复活的可能性。1950年前后出现中农层肥大化现象，即上层及下层减少，1公顷至3公顷的中农层增加；这恰巧是农地改革所期望的自耕农中心阶层，如此看到了农地所有与经营能够继续安定下去的可能性；农地法正是在这种背景下于1952年成立。”[2]以上论述表明，事实上农地改革结束前后，均曾经出现过地主制复活的可能性，因此维持农地改革成果，稳定自耕农中心阶层的地位，防止新生自耕农的沦落成为当务之急。1952年3月18日，日本内阁向第13届国会提交了“农地法案”及“农地法实施法案”，农地立法进入国会审议阶段。时任农林大臣的广川弘禅在国会上，就法案提交审议的原因陈述如下：

众所周知，我国的农地改革作为战后占领政策的重要环节实施，现在已经有200万公顷租佃地实现了自耕化，创建自耕农420万户。如此光辉的成果在世界上得到很高的评价，几乎所有预期目标均已实现。然而，这仅是快速、全面创建自耕农的农地改革的第一阶段，留给今后的课题是如何维持这一成果，这极其困难并且非常重要。为了解决这一课题，要坚持农地由其耕种者自身所有的原则，此外重要的是防止农户经营的零星化，培育最为理想的中坚自耕农，将农地改革的原则制度化并一如既往地维持下去。为此，限制农地所有权的移动，加速促进租佃地的自耕地化，制定防止自耕地再度沦落为租佃地的措施的同时，有必要调整租佃关系稳定耕种者的地位……为了维持农地改革的成果，制定以农地法作为基本法的新的法律体系。[3]

以上农林大臣的讲话中传达了非常重要的信息：（1）农地改革仅仅完成了战后农政的第一个目标，即迅速、全面创建自耕农的目标。而如何维持农地改革的成果则成为今后农政的最大课题，这是一个困难而又重要的课题。（2）解决课题的方针是“坚持农地由其耕种者所有的原则”，并将这一原则制度化。明确指出农地法的原则是“农地由其耕种者所有”，农地法的自耕农理念或称之为“自耕农主义”一览无遗。（3）关于自耕农的定义，讲话中指出要“防止农户经营的零星化”“培育最为理想的中坚自耕农”，可见政府将“最为理想的自耕农”定义为“中坚自耕农户”，即中等经营规模的农户。（4）关于“培育最为理想的中坚自耕农”的方法讲话强调了四点：限制农地所有权的移动，加速促进残留租佃地的自耕地化，制定防止自耕地沦落的措施，调整租佃关系保护佃农的权利。必须注意的是，在以上自耕农理念作为原则的农地法的规制下，日本的土地制度将成为“自耕农性土地所有”[4]制度；不仅如此，即将成立的农地法被政府定位为整个农政法律体系的“基本法”，可以想象在该基本法的框架下，今后的日本农业构造已经被限制在“中坚自耕农户”的经营方式及规模之上。

1952年7月15日，“农地法案”及“农地法实施法案”顺利通过国会审议并公布，同年4月GHQ的对日占领结束，日本政府的独立执政即时开始。此时出台的《农地法》第一条指出：“本法律认为农地以其耕种者所有最为理想，以通过促进耕种者获得农地，保护其权力，乃至调整土地在农业上的利用关系，达到稳定耕种者地位及提高农业生产力为目的。”以上内容明确表示，该法认为耕者有其田是农地所有最为理想的状态，其目的就是通过促进耕种者获得农地、保护其权利以及调整土地在农业上的利用关系，提高耕种者的地位及农业生产力。毫无疑问，《农地法》全面贯彻了法案提交审议时的立法原则，“自耕农理念”成为《农地法》的基本理念，今后日本农政将围绕“促进耕种者获得农地”“调整土地在农业上的利用关系”展开，其最终目的是“提高耕种者的地位及农业生产力”。

关于《农地法》中“自耕农理念”的具体内容，可以通过对该法具体条文的解读得出。首先，尽最大可能减少租佃地的数量。该法第三条规定，“农地及采草放牧地的所有权移动，以及地上权、永久租佃权、抵押权、使用租赁产生的权利、承租权或其他以使用及收益为目的的权利的设定，或转移之际，根据省令规定，当事人必须获取都道府县知事的许可”，也就是说，农地的权利的设定及转移，必须经过都道府县知事的许可。对农地权利进行统制的目的，可以从上述第三条第2项“不予许可条款”中得到结论：其一，当租佃地向耕种该租佃地的佃农之外者贩卖之际，不予许可，即当地主有意贩卖手中的租佃地之际，其只能贩卖于耕种该土地的佃农。其二，不以耕种或养畜为目的者获取农地所有及耕种权之际，不予许可，即除农地的农业利用目的之外不得获取农地的权利。这两条非常清楚地体现了《农地法》对农地权利的设定及转移进行统制的目的在于，减少租佃地数量及保证农地的农业利用之上。

其次，尽可能维持“农户经营”，或称之为“家族经营”的形式。该法第二条第4项规定，“本法中‘自耕农’是指，根据农地或采草放牧地的所有权进行耕种或养畜的个人；‘佃农’是指，根据农地或采草放牧地的所有权以外的权利进行耕种或养畜的个人”。可见该法将从事耕种及养畜的农业经营体设定为“个人”，“自耕农”则被定义为拥有土地所有权的“进行耕种或养畜的个人”。此处的“个人”事实上是以家庭为单位的个人，因为在同条第5项中明确规定，前项“的规定适用于进行耕种或养畜的家庭成员”，也就是说前项的自耕农定义适用于其家庭成员；足以证明《农地法》自耕农理念的具体内容，包含了将自耕农定义为“农户经营”或“家族经营”的内容。

最后，尽可能扩大“中坚自耕农”阶层的数量。该法第三条第2项第三款中规定，在获取农地权利之际，“计划获取权利的土地面积，超出其所在都道府县规定的面积之际，不予许可”；同第五款中规定在获取农地权利之际，“计划获取权利的土地面积，未满其所在都道府县规定的面积之际，不予许可”。可见获取农地的所有权及耕种权之际，计划获取面积在各都道府县规定的一定面积之外均不予许可；而该一定面积（内地、自耕地与租佃地之和）的上限为平均3公顷，下限为平均0.3公顷。很明显政府希望通过《农地法》对农地权利移动的限制达到扩大“最为理想的中坚自耕农”的目的，而该“最为理想的中坚自耕农”的经营规模为0.3—3公顷。换言之，战后日本政府的农业构造蓝图中，0.3公顷以下及3公顷以上的农业经营体被列入“非理想自耕农”的行列。