从表面上看，日本邮政公社的成立，可谓迈出了政企分开的一步。但在实际上，这一步只是撕开了旧管理体制的一道裂缝，而未改变旧体制的本质。这是因为，在公社负责人由政府任命、公社职工身份为国家公务员、公社事业发展计划由政府批准、公社经营享有政府特殊优惠政策等核心权益问题上，依旧是新瓶装旧药，痼疾依旧，这些问题具体体现在以下方面。

其一，邮政公社是国家政策保护的“圣域”。作为特定独立行政法人，邮政公社的国有国营地位及其职工的权益有法律保障，经营上则依然具有“旱涝保收”性质。

互联网时代电子邮件的普及，使日本的信件邮递业务受到巨大冲击。1993年邮递业务首次出现赤字，之后赤字经营几乎成为常态。从2002年起，邮递收入开始以年均2%—3%的速度递减。2005年3月，全国24678个邮政局中多数处于经营亏损状态。然而，邮政公社是国有国营的企业，邮递业务的经营亏损可以用其他邮政事业的收入填补；邮政职工受国家公务员法保护，其工作权和基本薪酬稳定，邮政公社是不可以经营困难等理由自主裁员的。这种僵化的体制，导致了邮政业务递减而人员编制不变的低效运营状态。

在纳税上，原本享受的特殊待遇并无多大改变。如表所示，与普通民间企业相比，邮政公社虽然也缴纳消费税和汽车税，但不缴纳法人税、居民税、事业税、登记税和印花税，医院、研修设施等固定资产免税，其他固定资产也只是缴纳半额地方税。邮政储蓄因为有政府提供信用担保，所以不必像普通商业金融机构那样上缴存款准备金。2003年，邮政公社因上述政策特惠被免除税金11137亿日元。这笔免交的税金，实际上是一种变相的“看不见的财政补贴”。

其二，邮政公社“与民争利”导致了市场经济扭曲。在邮递业务上，公社成立前，邮政省既是邮政事业的监督管理者（裁判员），也是邮递业务的直接实施者（运动员）。按照当时的法律，书信邮递属于国家垄断的特殊业务，只能由邮政省管辖的邮局经营，民间企业不得参与。2002年颁布新的《邮政公社法》和《信函投递法》后，打破了政府对普通信函投递业务的垄断，但同时对民间企业设置了很高的准入门槛，即民间企业开展普通信函投递业务的前提条件是：必须拥有可以提供平信及明信片投递服务的公司，必须在全国设置10万个以上的信箱，且信箱的开启每周须在六天以上。再者，依据《邮政法》和《信函投递法》，日本邮政公社的邮政车辆可以在许多区域畅通无阻，而普通民间快递企业却要受“货物汽车运送事业法”限制。更为重要的一个变化是，在民间快递业取得普通信函投递权的同时，国营邮政公社也获得了向普通信函投递以外的领域扩展业务的自由，结果导致物流业竞争更趋激烈。例如，日本邮政公社与劳森便利店合作开拓冷藏品邮递和定时邮递两项业务后，严重挤压了大和运输等民间企业的活动空间。2004年，邮政物流系统承接的信函和包裹总计250.4亿件，而著名的物流企业“大和运输”的配送交易量仅为10.6亿件。为此，大和运输公司曾以日本邮政公社触犯反垄断法和“压制民间企业”为由提出了诉讼。

表7-4 日本邮政公社税制上享受的优惠[12]

表7-5 2003年度日本邮政公社享受的特惠利益②

在邮政储蓄业务上，挤压商业金融的状况没有发生根本改变。日本向为个人储蓄率很高的国家，个人储蓄占城市银行储蓄的55%，占地方银行和信用公库的66.7%。邮政储蓄的99.6%来自个人存款，这主要得益于政府担保的信誉和遍布全国的营业网点。上世纪90年代泡沫经济崩溃后，随着北海道拓殖银行、日本长期信用银行等一大批金融机构的倒闭，为了规避与日俱增的信用风险，个人储户纷纷将存款从普通商业银行转入有政府背景的邮政储蓄，致使邮政储蓄空前膨胀。2000年总额达到250万亿日元。其后，随着不良债权的清理和金融秩序整顿初见成效，个人储蓄开始向普通商业银行还流，但2003年成立邮政公社时，邮政储蓄余额仍然超过四大商业银行的储蓄总额，是无可争议的日本第一大吸储银行。2004年度，邮政储蓄业务部门总资产高达264.9万亿日元，经营利润1.2万亿日元，一度超过民营企业盈利最多的丰田公司。

表7-6 日本邮政储蓄种类及储蓄额的变化[13]（单位：万亿日元）

在邮政简易保险上，同样形成了对民间保险业的挤压。依据保险法规定，民间生命保险公司必须参加生命保险契约者保护机构，灾害保险公司必须参加损害保险契约者保护机构，为此必须缴纳相关保险费。相比之下，邮政简易保险作为政府直接管理的公共事业，不仅具有保险额度小、手续简便、以邮局为依托的便民服务网点多等特点，而且不必缴纳相关的保险费，因此一直保持了庞大的营业规模。2001年，邮政简易保险余额达到202万亿日元高点，之后受改制等影响，2004年降至178万亿日元，在日本个人全部保险契约中，邮政简易保险契约占37.6%，民间生命保险占53.7%。同年，日本邮政公社简易保险总资产为121.3万亿日元，超过日本生命、第一生命、住友生命、明治安田等四大民间生命保险公司的资产总和，其日本第一大保险公司的地位无可撼动。对此，生命保险协会、日本损害保险协会猛烈抨击简易生命保险严重冲击了民间保险市场，强烈呼吁改革。

表7-7 日本邮政简易生命保险余额的变动[14]（单位：万亿日元）

其三，邮政公社依然发挥着资金上为政府输血的功能。2001年的中央机构改革撤销了邮政省及大蔵省资金运用部以后，政府各类特殊法人运营资金的筹措，由原来的资金运用部计划调配，改为总务省发行财政投融资国债解决。因此，从理论上讲，2003年日本邮政公社成立后，按照独立核算原则，已经可以自主决定邮政储蓄和简易保险资金的用途。但在总务省邮政厅的管辖下，公社的自主经营是不现实的。2003年度邮政公社的邮政储蓄和简易保险资金额为349.2万亿日元，其中82%即287.7万亿日元用在了购买国债、财政投融资、地方债及借款上。另据统计，2004年度末，日本的国家债务（包括财政投资债）和地方债务升至719万亿日元，其中44%即316万亿日元来自邮政储蓄和简易保险。这意味着，只要邮政公社的体制不变，日本政府就可以继续控制邮政储蓄和简易保险资金，并利用这一巨大资源干预国民经济，护航体制也将在此资源的滋育下继续温存。

表7-8 2003年度邮政储蓄和简易保险资金的主要用途[15]（单位：万亿日元）

战后日本政府护航体制的构建源于两个前提：一是对战前经济发展模式的反思，由此形成的理念是承认市场经济的自由和效率，但自由不等于放任，国家要对市场进行必要干预；二是战后经济发展长期性资金和技术供给短缺的约束条件，要打破约束，政府必须有所作为，并掌握可以作为的资源。战后日本经济高速发展的实践表明，护航体制适应了时代要求，发挥了应予肯定的重要作用。但是，当日本跃升为世界经济大国、供给不足的短缺经济发生根本改变后，旨在应对短缺经济矛盾设计的护航体制便暴露出其高成本、低效率的弊端。为了减轻国家、实际上也是国民的负担，充分释放市场的活力，必须与时俱进，改变护航体制。邮政事业民营化作为国家治理的一项重要举措，其深远意义在于釜底抽薪，彻底切断政府干预国民经济的主要资金来源，使护航体制失去基础，进而使护航体制之树的繁枝茂叶萎缩枯干。

公平和效率是人类社会发展的一对孪生子，厚此薄彼，过犹不及。2007年10月1日，日本邮政公社解散，代之成立政府全资的日本邮政公司及其旗下的邮便局（窗口服务网）、邮便事业、邮政储蓄银行、简易生命保险四家100%控股的股份公司，同时规定邮政储蓄和邮政生命保险两家公司10年后要完成向“纯粹”民营公司的转型。邮政事业届时能否真正实现“转型”姑且不论，对日本来说，今后必须面对的新课题是，改变护航体制并放弃了手中巨大资源的政府，应该怎样和凭借什么有效地监管“任性”的市场。[16]

注释

[1]小泉纯一郎：《第151次国会小泉内阁总理大臣执政理念演说》，[EB/OL].2001-5-7。

[2]泷川好夫：《邮政民营化的金融社会学》，日本评论社，2006年，第7页。

[3]高桥龟吉：《战后日本经济跃进的根本原因》，辽宁人民出版社，1984年，第8页。

[4]樋渡展洋：《战后日本的市场与政治》，东京大学出版会，1991年，第11页。

[5]日本首相官邸：《日本经济的进路与战略——迈向新创造与成长之路》，[EB/OL].2007-1-25。

[6]稻村香一郎、安间昭雄：《税务折旧便览》，税务经理协会，1959年，第95—97页。

[7]鹤田俊正：《战后日本的产业政策》，日本经济新闻社，1984年，第60页。

[8]经济审议厅：《经济白皮书》，经济统计协会，1953年，第141页。《经济白皮书》，至诚堂，1955年，第167页。

[9]远藤湘吉：《财政投融资》，岩波书店，1974年，第2页。

[10]大内兵卫、内藤胜：《日本财政图说》，岩波书店，1965年，第116页。

[11]三和良一、原朗：《近现代日本经济史要览》，东京大学出版会，2007年，第34页。

[12]②全国银行协会金融调查部：《从2003年度日本邮政公社决算看邮便存款的“看不见的国民负担”》，《金融》，2004年，第7页。

[13]日本邮政公社：《日本邮政公社事业报告书》，2004-2006年。

[14]日本邮政公社：《日本邮政公社事业报告书》，2005年。

[15]《邮政民营化——从基础看邮政民营化》，《读卖新闻》，2004年11月5日。

[16]《原文刊于《现代日本经济》2015年第4期。