高速增长末期，社会经济发展失衡问题开始受到重视。除了产业公害对国民生存环境的破坏外，太平洋沿海地带工业的过度集中，大城市圈的人口膨胀、交通拥挤、住宅不足问题更加严重，而农村地区就业机会减少，大批年轻劳动力外流，地方经济发展缓慢，城乡差距继续扩大，这种现象在当时被称做“过密过稀”问题。

为了改变落后地区的面貌，实现国民经济的均衡发展，1969年5月，佐藤内阁批准国土综合开发审议会草案，公布实施《新全国综合开发计划》（简称“新全综”）。

“新全综”规划了截至1985年的国土开发蓝图，提出了人与自然关系协调，全面开发国土以实现均衡发展，形成地区自主开发特色以及改善城乡文化环境等四大基本目标，进而又具体提出了把日本划分为三大地带和七个经济圈的国土全面开发设想。

为实现上述目标和设想，“新全综”提出的开发方式是，根据国土利用现状和未来经济社会发展的基本方向，从改善交通、通讯等基础设施入手，建立中枢管理功能集中、物流机能系统的新网络，以便消除时间和距离对地区经济发展构成的障碍。作为其具体实施措施，“新全综”提出了若干大型建设项目，其中的新网络开发项目包括现代通讯网络建设和高速公路、新干线、航空、港口等交通网络建设，产业开发项目包括大规模农业开发基地、工业基地、流通基地、旅游观光基地等。“新全综”还就边远地区大型工业基地建设、大城市工厂外迁、煤炭等夕阳产业转型、大城市交通网及干线高速交通网建设等问题做出了明确规定。

佐藤内阁后期，北海道苫小牧东部和青森陆奥小川原等大型工业开发项目已经启动，《新全国综合开发计划》已经揭开了国土全面开发的序幕。随后开场的则是声势浩大的“列岛改造计划”。

1972年7月，佐藤荣作卸任，田中角荣在所谓“三角大福”（三木武夫、田中角荣、大平正芳、福田赳夫）的激烈角逐中胜出，出任自民党总裁并组阁。田中执政虽然不到两年半时间，但却干了两件非同寻常的大事，其一是在外交政策上顶住党内强大压力，于1972年9月访问中国，实现中日邦交正常化；其二是在国内政策上推出“列岛改造计划”，掀起了一场经济建设的新**。

田中角荣生于地理偏僻、发展滞后的新潟县，高小毕业来到东京半工半读，拿到中央工业学校文凭后，独立开办土木建筑公司并成名。田中29岁当选国会议员，执政前已担任过通产大臣等要职。

或许与这种出身及经历有关，田中对社会经济发展不平衡的状况尤为关切，竞选总裁前，他出版了《日本列岛改造论》，系统阐述了自己的政策主张。田中指出：“明治百年（1968年）是日本城市集中利弊交错的转折点。大城市的过密、公害、物价上涨等严重影响国民生活，农村则因过疏而渐趋荒废，城市与农村、‘外日本’（太平洋沿岸）与‘里日本’（日本海沿岸）发展的不平衡现已达到顶点。”[1]为此，田中主张彻底改变既往的“成长追求型”政策，重视国民福利和机会均等，改变民间设备投资主导的、出口第一的经济发展方式，推行公共部门主导的福利重点型路线。田中认为，实行这样的政策转变，必将极大地刺激经济活力，经济增长率或能保持10%。这部洋溢着**、充满着公平精神并展示了美好前景的著作一问世便引起轰动，以至于创下发行量88万册、同年度畅销书排行榜第二的纪录。

完成中日恢复邦交的重大使命后，田中开始实施其雄心勃勃的改造计划，其政策要点集中反映在1973年2月政府公布的《经济社会基本计划》中。

《经济社会基本计划》的宗旨是“同时实现国民福利充实和国际协调”两大目标，内容涉及国际合作、环境保护、基础建设、社会保障、文化教育等各个方面，其中有关经济的主要内容是工业结构的转变和重新布局、老城市改造及“新25万人口城市”建设、交通通讯网络建设、环境保护。可以说，这个计划简直就是田中担任首相前就已经提出的“列岛改造计划”的政府版。

关于工业结构的转变和重新布局。基本计划提出：今后“必须追求有助于充实国民福利和国际协调的新产业发展模式”，“从长远观点看，我国的产业结构应该逐步向不污染环境、可循环利用资源的产业活动和自主创新技术支撑的知识集约型转变”[2]。在工业布局上，计划把全国分为“促进工业迁移地区”、引进企业的“诱导地区”和其他地区三类。其政策重点是通过优惠措施把核心企业吸引到地方，建设新的工业区，并以此为依托形成一批人口规模在25万左右的城市。计划还规定，根据各种工业的性质、规模及各地的人文地理条件，从事钢铁、有色金属、炼油、石化、电力等原材料及动力生产的大型联合企业，主要部署在苫小牧东部、陆奥小田原、秋田湾、志布志湾等地区，在橘湾、宿毛湾、有明海等临海工业区则重点发展造船、食品、木材加工业，在内陆地区、高速公路出入口地带，发展机械、电子、医疗器械等知识密集型产业。

关于老城市改造和“新25万人口城市”的建设。基本计划的目标是，要把平面城市改造成立体化城市，加大公共投资缓和交通拥挤问题，改善城市居民的居住环境，增加广场和绿地。在新城市建设的计划中，提出了建立60—80个新兴城市目标及“特定产业城市”概念，强调了培植新兴城市特色文化的重要性。

关于交通通讯网络建设。鉴于交通通讯网的建设是重新规划产业布局、发展新兴城市必不可少的前提条件，基本计划表示要加快新干线铁路、高速公路、石油管道建设，在本州与四国之间建设三座大桥，此外还要增扩建大型国际机场及国际贸易港口。

关于环境保护。这几乎是基本计划中通篇都涉及的问题，反复强调了经济发展与自然协调、国民生活自然环境改善的重要性，同时针对大气、水质、土质污染等产业公害及生活垃圾物问题，提出了具体的治理和防治措施，并公布了中长期所要达到的数值指标。

如表7-1所示，以1970年为基础年度，基本计划提出的截至1977年的中期经济发展数值目标和截至1985年的长期经济发展期待目标表明，这是一个操作性很强的计划。

表7-1《经济社会基本计划》主要经济发展数值目标

资料来源：根据经济企划厅编《经济社会基本计划》（大藏省印刷局1973年）制作。

为实现上述宏大目标，基本计划提出要倾斜性地扩大运用财政资金，灵活发挥税制的调节作用，对过密地区企业加征“工厂迁出税”，对进入诱导地区的企业提供税收和融资等方面的优惠。

被冠以“电脑推土机”绰号的田中首相工作作风雷厉风行。《经济社会基本计划》尚在研究阶段的1972年10月，便责令政府依据《工业再配置促进法》，指定了“促进工厂引进诱导地区”和“促进工厂迁移地区”。财政政策上，三次追加1972年度一般财政预算，使同年的一般财政支出比上年度大增25%；同时三次追加财政投融资预算，使1972年的财政投融资支出比上年度大增28.5%。在制定1973年度财政预算时，田中内阁继续实行扩张性政策，一般财政支出额比追加后的1972年预算增加17.9%，财政投融资比追加后的1972年预算增加7.7%，同时还制定了一个减免3150亿日元所得税的大型减税计划。

从1972年下半年起，一场“列岛改造热潮”在日本全国掀起，许多企业瞄准国家的政策漏洞，抢先购置“促进工厂引进诱导地区”的土地，进而又使这种土地投机行动蔓延到待开发城市和地区，建设省1972年4月发表的地价调查显示，仅仅一年时间，全国住宅地上涨29%，其中六大城市住宅地疯涨38.1%。[3]这股抢购土地风潮与政府推行的扩张性财政金融政策相呼应，旋即引起全国性物价上涨。1972年的批发物价仅比1970年上涨4%，1973年的上涨率却达到了两位数，通货膨胀已经成为亟待解决的问题。

但是，当日本政府在开发建设优先还是解决通货膨胀优先问题上犹豫不决之时，第一次石油危机的爆发，彻底打乱了日本经济的发展步骤。在国民经济顿时陷入混乱的状况下，处于压倒一切位置的危机对策取代了国土开发政策，列岛改造计划中途搁浅。