地税改革自1873年7月明治政府颁布地税改革法令，到1881年6月撤销地税改革事务局，历时约八年。

地税改革政策的推出经历了较为充分的酝酿过程。明治初年摄津县知事陆奥宗光在府藩县同治论的建议中曾指出丈量土地的弊病，主张在全国统一税法，改实物地租为货币地租。1870年7月，集议院副议长神田孝平在《田租改革建议》[12]一文中历数丈量土地和确定产量的繁琐、赋税不均、米税不便等旧税制的各种弊端，力主改革旧税制，确定统一的近代税制，其具体建议的内容包括：废除旧幕府规定的永世不得买卖土地禁令，允许土地自由买卖，颁发地券（即土地执照），允许买卖土地后按买卖土地价格确定地价，再按地价比率征收货币地税。《田租改革建议》是第一部较为系统的地税改革方案，实际上成为实施地税改革的最初蓝本。1872年6月，神奈川县令陆奥宗光提出《地税改革建议方案》，对改革的基本要领，对旧税制的各种弊端以及实物地税的繁琐性做了更为深入的分析，特别是对确定地价的具体方法提出了切实可行的意见。陆奥反对神田提出的按实际买卖地价来计算地税的方法，主张以土地实际生产能力为依据测算地税，即收益地价方式[13]，从而解决了明治政府一筹莫展的难题。1872年7月，陆奥宗光出任大藏省租税官。8月，大藏省租税寮中新设地税改革局，陆奥任租税头（主管），主持地税改革的筹备事宜。

在酝酿地税改革的过程中，其他相关的经济改革也在同步进行。1868年，政府下令禁止各藩私设关卡，允许农民自由迁移和居住。1870年，废除了有关禁止农民弃农转业的规定，奖励开垦新田。1871年，废除了旧幕府对农业商品经济发展的限制，允许农民自由种植作物，1872年，解除《永远禁止土地买卖令》，承认了自耕农对土地的所有权以及土地的商品性，为地税改革的全面展开铺平了道路。

1873年7月28日，明治政府同时颁布地税改革的五个文件，即（一）上谕，（二）地税改革法令（太政官布告），（三）地税改革条例，（四）地税改革施行规则（大藏省布告），（五）地方官须知书（大藏省下达给地方官的通告），地税改革正式开始。

上谕是明治天皇的谕旨，内称地税改革“一扫皇国数百年来之旧习”，新税法“公平画一”而“具有新时代观念”。[14]显然，深知地税改革艰巨性的明治政府是要运用天皇的权威来压制来自社会的抵抗。

《地税改革法令》是地税改革的纲领性文件，规定“此次改订地税，原有田地贡纳之法悉皆废除”，“特指示地税可按地价3%规定之”，“从前由于官厅及郡村所需经费等而课于土地之份额，一律改按地价征课。但金额不得超过本税金1/3”。[15]这则布告简明扼要地昭示了改革的基本方针和目的，即建立近代土地税制，保证国家最大限度的税收。

《地税改革条例》《地税改革施行规则》和《地方官须知书》是大藏省为了推行地税改革而制定的实施细则，其要点如下。

第一，以“资本还原法”核定地价。旧地税是以土地的收获量为课税标准（即石高制基础上的贡租），各藩国标准各异，造成全国地税种类繁多且手续极其复杂。神田孝平在建议中曾提出按土地买卖价格来制定地税标准，但因地价不断变动，实际操作困难。相比之下，此次地税改革首先是核定地价，如下表所示，其基本核定方法是，算出土地农产品的毛收益，扣除种子、肥料、税收等开支后算出纯收益，再用纯收益价格除以土地利息率，得出土地价格。

地税改革中的地价核算方式（例）

资料来源：石井宽治：《日本经济史》，东京大学出版会，1993年117页。

第二，根据地价，确定地税。当时规定税率为地价的3%，所谓丰年不增，歉年不减。据测算，这种税率实际相当于土地收获量的32%，较比“五公五民”“四公六民”等旧贡租低百分之四五[16]，但若加上附加税等则与旧税相差无几。

第三，地税的完税形式一律用货币交纳。明治政府初期承继了幕藩体制的贡租形式，其中以实物地税为主体。1870年大藏省曾宣布水田交纳实物（米）税，而旱田一律用货币交纳的通告。由于实物地租受到米价、运输、仓储等诸多因素影响，致使政府财政收入很不稳定。改用货币地租形式后，政府税收得到了保证。重要的是，货币地租的实行体现了近代税制的特点，其实施有利于促进商品经济的发展。

第四，征税对象由土地的实际耕作者转为土地所有者。封建贡租体制下，地租是按村摊派，实际由耕作者交纳。这是一种以集体的村落为对象，带有浓厚封建色彩的“连带责任制”。新税法征税对象的变化体现出国家对土地私有的承认和保护，“一地一主”的原则是对旧有封建土地领主占有的否定。

除上述五项地税改革文件外，随着改革事业的深入，社会压力加剧，明治政府不得不临机修改或调整了若干规定，采取了一些变更措施。

1874年5月，追加《地税改革条例》第八章，对地价的确定办法做了补充规定，即地税改革后，因土地买卖地价发生变动时，按改革确定地价时起五年内的平均地价计算[17]，而不考虑以后土地买卖时的实际价格。这就使地价逐渐脱离了买卖价格而固定为法定地价了。

1874年11月又发布了《地区名称改革布告》和《区分公地、私田的指令》，把过去八种地区的复杂划分法简化为公有地、私有地两种划分。

1875年2月宣布废除1500种、更正9种国家税目，开征13种新税。

1877年1月，在农民的强烈要求和自由民权运动的压力下，明治政府宣布从1877年起，地税率由地价的3%减为2.5%；民费、村税等附加税不得超过地税的1/5。两者合计起来，地税率负担减轻了1%。

1877年9月，太政官布告公布了凶年租税延期交纳规则，缓和了极为严格的限期交纳不得减免的规定。

1881年，地税改革基本完成，但收尾工作却一直持续到1889年11月。1881年11月，制定了《有关争议土地地税征收内规》，对如何征收有争议土地的地税做了具体规定。1883年11月大藏卿松方正义起草了《地税法案》，1884年3月，宣布废止《地税改革条例》等，公布了《地税条例》，1889年12月《地税条例实行细则》的颁布，标志着地税改革的彻底结束。

地税改革过程中，明治政府主持改革的行政机构几经变更。地税改革正式启动前由大藏省负责策划。1873年大藏省租税寮内成立了地税改革局，主持改革事务。1875年该局改称地税改革事务局。1881年地税改革基本完成后，地税改革事务局被撤销，其业务由租税局内新设的“地税改革残务挂”接管。

这场范围涵盖全国、直接牵动社会各方利益的改革，在日本历史上亦无前例。因此，推行改革时采取何种方法和步骤关系到改革的成败。

明治政府的做法中有两点值得注意。其一，改革先从农耕地入手，市街地大体与之并行，最后是山林原野。耕地改税从1873年开始，全面展开是在1876年和1877年两年，到1877年已完成了60%。山林原野的税改从1877年开始，到1881年基本结束。其二，根据各地区及各县市的不同情况，制定各地的改革时间表，不搞全国范围内的一刀切。如各地区的地税改革，虽然都是从1874年前后开始的，但结束的时间却大不相同，有的1875年便告结束，有的一直延至1881年。