1920年7月，直皖战争爆发，日本政府持所谓“不干涉”态度。但由于直系军阀联合张作霖，并得到广东军政府及美国的支持，双方交战的结果是皖系军队失败，段祺瑞随即宣布下野。张作霖与直系军阀曹琨一起组织了靳云鹏内阁，成为中央政界的中心人物之一。在这种形势下，日本政府为了对应中国政局的变化，不得不采取新的对应措施。

1921年5月13日，日本原敬内阁决定了《对满蒙政策》。内称：

“满蒙与我领土接壤，在我国防及国民经济之生存上，具有至关重大的紧密关系，现今无需赘诉。而以上述两大利益为主，在满蒙扶植我国势力，乃是我国对满蒙政策的根本。

“我国在满蒙的特殊地位和利权，在日支两国之间，具有明确的条约依据。再者，日俄两国之间约定，拥护和保持各自历来的特殊利益，并相互支持合作。然而，与欧美各国之间，在条约上尚不存在有关尊重上述我国特殊利益之充分而明确的谅解。所以，欧美各国特别是美国，历来动辙就藐视上述帝国的特殊地位及利益，呈现反拨帝国方针之现象。最近，在有关组织对支借款团问题上，我与英美法国交涉之际，就我国对满蒙的特殊地位反复交涉，最终得以三国公文之形式，保障了我国上述特殊地位……。

“鉴于上述事态，帝国实施对满蒙之政策，不仅要以日支间的条约和协定为基础，而且要以上述借款团有关各国间的谅解为基础，大体按照下列各项实施最为适当。”

其中的第一项则是：

“谋求确保与灵活运用我国在满蒙既得的特殊地位及利权，自不待论。而且，今后要更加努力获得我国国防及国民之经济生存上所必要的地位和利权。但是，现今成为世界大势之国际倾向或民族自决主义，动辙便将上述必须而至当的要求，误解为侵略倾向，使帝国的国际立场益加困难。因此，在实施上要细心准备和机敏的熟虑。”[1]

同日，日本政府又做出了《关于对张作霖之态度》的决定。内称：

“张作霖期望在东三省维持和确保实际权利，进而向中央政界伸张其权势，这几乎是不容置疑的。最近，其对我文武官员表示，需要武器及其他物质援助。对此人今后之活动，帝国之态度需要最为慎重考虑。大体而言，对张作霖在东三省整顿充实内政及军备，在当地确立其牢固的势力，帝国应给予直接或间接的援助，但其为了在中央政界实现野心而要求帝国帮助时，则以不采取进一步帮助的态度为适宜之对策。基于上述方针，要让帝国派出官员向张作霖相机贯彻我国真意，为便于彼我联络接触，有必要决定如下谈判须知：

（一）帝国援助张作霖的主要宗旨，不在于对张作霖个人，而在于通过援助掌握满蒙实际权利的他，巩固我国在满蒙之特种位置。

因此，无论何人，对于在满蒙与张作霖处于同样地位之人，帝国都要与之合作，致力于彼我共享满蒙利益。

（二）帝国一旦从西伯利亚撤兵，日支之间则有许多应该协定实施之事，如有关东支铁路问题、满蒙政策、朝鲜统治和治安维持，以及俄支、日俄边界防卫等等。而支那方面，当前的对手则是张作霖。帝国为了达到此种目的，必须使张作霖对我怀有好意。在这个意义上，帝国必须援助张作霖，以使之不在满蒙丧失立足之地。

（三）关于武器供应，根据各国有关停止对支那供给武器之协定，帝国答应张作霖的要求是不可能的，莫如使之建立兵器制造场，采取自给的途径。

（四）关于财政援助，帝国政府虽然可以临机善意考虑，但要尽可能采取经济借款、特别是采取合办投资形式，以避免列强猜忌，避免中央政府之嫉妒，最为重要……。

（五）关于东支铁路，在确立帝国方针确立，并期待其实现之际，不得不有赖于和张作霖达成谅解者甚多，特别是关于东支铁路南线轨道改筑问题，应见机向其说明改筑具有政治、经济和军事上的三大利益：一是在张巡阅使的实权之下，使南北满洲之交通联络顺畅自由；二是可实现与京奉铁路的直通联络和统一；三是便于南北满洲兵力的集中和分散。应努力通过他的手，进行对东支铁路借款，并依靠他的力量推动东支铁道厅，促进南线之改筑。”[2]

上述决策，可谓自我暴露了日本政府“满蒙政策”的真实目的。因此，1923年3月10日，中国驻日代理公使廖恩焘，向日本外相内田康哉递交要求废除“二十一条”条约及换文的照会时，再次遭到了日本政府的拒绝。

至于日本政府对张作霖的“援助”，则不过是为了适应对华新借款团的建立与直皖战争后的中国形势，寻求新的代理人，以确保和扩大在满蒙的利益而已。也即，张作霖不过是日本政府用来实现其扩大侵略权益的工具。因此，当日本政府对张作霖的“工作”，并未能达到预期效果时，便发生了1928年6月4日炸死张作霖的“满洲某一重大事件”。

1927年4月，日本军阀田中义一组阁，法西斯势力开始成为日本国家政治的主流。此后，攫取中国东北，以期长期霸占，进而蚕食华北，乃至整个中国则成为近代日本东亚战略和政策的重要目标。

1927年6月27日，田中义一以首相兼外相的身份，在中国大连主持召开“东方会议”，参加会议的有外务省官员、驻华公使、驻奉天、上海、汉口的总领事，大藏省和陆海军当局的部长。此外，还有朝鲜总督府警务局长和日本关东军司令官武藤信义。这次会议的主题是讨论中国的时局和对策。

7月7日，田中在会议结束时，以《对支政策纲要》为题作了如下训示。他说：

“鉴于日本在远东的特殊地位，对待支那本土与满蒙自当不同。……在此期间，由于不逞分子乘支那政情不稳而跳梁，往往有紊乱治安，惹起不幸的国际事件之虞，帝国虽然期待支那政权镇压此等不逞分子及维持秩序……。但在出现非法侵害帝国在支那之权利及在留本邦人生命财产之虞时，根据必要，将断然采取自卫措施，以维护之。

“特别是对日支关系，基于捏造虚构之流言，妄自掀起排日排货之非法运动，不仅要排除其疑惑，而且为了维护权利，要进一步采取相应之措施。

“满蒙、特别是东三省地区，对我国防及国民生存上拥有重大的利害关系，因此，我邦不仅要特殊考虑，而且……作为接壤之邻邦，又不能不感到有特别的责任……。万一动乱波及满蒙，由于治安混乱，有侵害我在该地特殊地位和权益之虞时，不论来自何方……都要决心不误时机，采取适当措施。”[3]

对此，这次会议的推动者外务省政务次官森恪作了如下解释。他说：

“满洲的主权，固然如币原先生所说的在于支那，然而并不完全在于支那。日本也有权参与这个主权。因此，维持满洲的治安要由日本来担任。满洲是〔日本〕国防第一线，所以要由日本来防守。”[4]

这种露骨的霸占“满洲”论，表述了田中内阁召开“东方会议”的企图。

田中义一的上述训示，特别是所谓“支那本土与满蒙自当不同”，凡是有“侵害我在该地特殊地位和权益之虞时，不论来自何方……都要决心不误时机，采取适当措施”等等，更是无异于日本政府发出的战前动员令。

在此期间，武藤信义的随行人员――日本关东军高级参谋河本大作，已经与森恪等“强硬论者”，就“包括行使武力在内的解决满蒙问题的实施政策，达成了种种默契”。[5]

1927年11月29日，日本驻奉天总领事馆（总领事吉田茂）拟定了《对满政策私见》，其提示性的结论是：

“苦于人口问题和粮食问题的日本，能否从地理关系上，在满洲大陆求得活路，是帝国之存亡问题。

“〔在日韩合并之后〕……进而成为开拓满洲之先驱，乃是帝国在东洋之使命。

“介于三A政策之美国和三C政策之英国之间，志在三分天下霸业……的日本，在满蒙追求其坚固不拔之地盘，乃是必然之要求。

“针对军阀暗斗不已，政治成为政客游戏，邻邦愈发混乱，在制我于死命之满蒙处于列国环视当中，堂堂正正地谋求其开发和安全，乃是我民族之特长。

“以上是帝国对满蒙之国策基调，满蒙特殊利益之观念，也胎源于此，并非只谓既得利益。而且，倘有否定者，断定是对帝国之挑战，不可畏惧。”

《私见》的最后结论是：

“英国历来以其庞大的海外领地和优秀的海军力量称霸于天下，欧洲战争以来，美国则是以其无尽之资源和莫大的财力，加上广大的领土，与之对峙。如果吾人假以一衣带水的彼岸三十六万平方公里和无限的资源，则不近乎作为东亚之盟主，而承担三分天下之业乎？特别是从地理关系而言，无需英国那种巨额的海军费用。”[6]

这实际是上述“东方会议”的政策效果。它说明日本政府霸占“满蒙”的用心，已经落实到驻外机构，并形成了沆瀣一气的共鸣。

1928年5月18日，日本政府向张作霖和南京政府发出《通告》。内称：

“现今动乱波及京津地区，满洲之地也将有蒙受影响之虞。维持满洲的治安，乃是帝国最为重视者。如果在该地发生治安紊乱或发生造成紊乱原因之事态，帝国政府将要极力阻止。故而，在战乱发展到京津地区，其祸乱及满洲时，帝国政府将……不得不采取适当而有效的措施。”[7]

同年8月9日，日本政府派遣外相内田康哉前往巴黎签署《非战条约》之际，田中在交给内田的训令《对支那政策要旨》中又称：

“满洲是日本的外部城廓，其治乱兴废影响日本、朝鲜，对我国拥有重大关系……。为了完全维持东三省秩序，有必要彻底防止共产主义分子潜入该地。共产主义分子的潜入，不仅混乱秩序，破坏经济基础，使东三省陷入毁灭，而且对我统治朝鲜也会产生许多危害，并有最终在对俄关系上产生恶劣影响之虞。

“在现在的状况下，〔东三省〕和南方妥协的话，有如前述，从日本的立场来说，甚是令人不快。幸而学良氏基于保安总司令之责任，考虑种种关系，自发地终止了妥协，实在是件好事。今后，如在各种自发处理时，日本都尽可能的暗中行事，那么，使东三省成为支那最进步的地方决非难事……。

“如有外敌侵入东三省之事，日本根据历来重视维持东三省治安之方针，将有不惜牺牲之决心。〔中略〕

“鉴于东三省在历史、政治和经济上与帝国具有特殊关系，所以维持该地治安、维护我国的特殊利益，乃是日本国民最为深刻的迫切要求。然而，国民政府成立以来的外交方针，或是违反条约规定、实施课税；或是煽动对外国人罢工；或是教唆各种排外运动；或是单方面撕毁国际条约等，过激行动甚多……。具有如此倾向的南方势力直接侵入东三省，是我帝国政府到底不能默视者。”[8]

田中的这一训示，再次表明日本政府已把中国东三省视为己有。因此，要以“反共”和不准许“祸乱及满洲”为名，阻止中国的统一，而且把当时的北伐军视为“外敌”，明确表示“如有外敌侵入东三省之事，日本根据历来重视维持东三省治安之方针，将有不惜牺牲之决心”。这种政策实际正是1931年日本关东军发动“九一八事变”的根源。

1929年12月，在南京出版的《时事月报》第一卷第二期上，刊登了《田中奏折》，内称：

“所谓满蒙者，乃奉天、吉林、黑龙江及内外蒙古是也。……不惟地广人稀，令人羡慕，农矿森林等物之丰，当世无匹敌。我国因欲开拓其富源，以培养帝国恒久之荣华，特设南满洲铁道会社，借日支共存共荣之美名，而投资于其地之铁道、海运、矿山、森林、钢铁、农业、畜产等业，达四亿四千余万元。此诚我国企业中最雄大之组织也。且名虽为半官半民，其实权无不操诸政府。若赋予满铁公司以外交、警察及一般之政权，使其发挥帝国主义，形成特殊会社，无异朝鲜统监之第二。即可知我对满蒙之权利及特益巨且大矣。故历代内阁之施政于满蒙者，无不依据明治大帝之遗训，扩展其规模，完成新大陆政策，以保皇祚无穷，国家昌盛。”〔中略〕

“惟欲征服支那，必先征服满蒙，如欲征服世界，必先征服支那。倘支那完全可被我国征服，其他如小中亚细亚及印度、南洋等异服之民族，必畏我敬我而降于我。使世界知东亚为我国之东亚，永不敢向我侵犯，此乃明治大帝之遗策，是亦我日本帝国之存立上所必要之事也。”

进而，该《奏折》又称：

“此所谓满蒙者，依历史，非支那之领土，亦非支那的特殊区域。……此事已由帝国大学发表于世界。……最不幸者，日俄战争之时，我国宣战布告明认满蒙为支那领土。又华盛顿会议时，九国条约亦认满蒙为支那领土，因之外交上不得不认为支那主权。此两种失算致祸我帝国对满蒙之权益……。我国此后有机会时，必须阐明其满蒙领土之真相于世界当道，待有机会时，以得寸进尺方法而进入内外蒙古，以成新大陆。”

此外，则是言称：

“我大和民族欲步武亚细亚大陆者，握执满蒙利权，乃其第一大关键也。”“至于南北满洲之权利，则以21条要求为基础，……另添如下附带条件权利，以便保持我永久实享之权利。”

其所说的“附带权利”包括：

“三十年商租权期限满了后，[9]更可自由更新期限，并确认商、工、农业之土地商租权”；“获得奉天、吉林等十九个铁矿及煤矿权，以及森林采伐权”；“南满及东部内蒙古之铁道铺设并铁道借款优先权”；“吉长铁道之经营管理延长九十九年”；以及“黑龙江矿产全权”；“东三省中央银行之设立合办权”等等，凡14项之多。[10]

《田中奏折》被披露之后，又通过英文传播，从而引起世界各国的反响。与此同时，也出现了真伪问题的争议。日本学者认为：日本政府在“九一八”以后的海外扩张，与《田中奏折》的内容“竟然不可思议地对应”。[11]

也就是说，继续讨论《田中奏折》的真伪问题，已经没有实际意义，即使田中不通过《奏折》向天皇报告，也证明《奏折》中的政策是存在的。

1929年6月，田中义一因为已知的原因，也即日本天皇对其处置张作霖事件不力而辞职（或许正是由于侵略政策失秘），但其既定的方针政策，却被后任内阁继承下来。

注释

[1]日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》上，第523—524页。

[2]日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》上，第524—525页。

[3]日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》下，文书部分，第102页。

[4]见五味川纯平：《虚构的大义》中译本，外国文学出版社1988年版，第21页。

[5]日本外务省编：《日本外交史辞典》，第611—612页，“东方会议”条（马场明）。

[6]小林龙夫等编：《满洲事变》（现代史资料7），みすず书房1964年版，第103—104页、第122页。

[7]日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》下，文书部分，第116页。

[8]日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》下，文书部分，第118—119页。

[9]1915年5月25日，日本政府迫使袁世凯政府签订《关于南满洲及东部内蒙古条约》，其第二条记载：“日本国臣民为了在南满洲建设各种商工业之建筑物，或为了经营农业可商租必要的土地。”同日，日本全权公使日置益与袁世凯政府外长陆征祥换文，写有商租期限为三十年，且可无条件更新。见日本外务省编：《日本外交年表并主要文书》上，第411页。

[10]见王绳祖主编：《国际关系史资料选编》上册第2分册，武汉大学出版社1983年版，第575—577页。

[11]见日本外务省编：《日本外交史辞典》，第521页，“田中上奏文”条（稻生典太郎）。