1878年12月，日本进行“划时代意义”的军事改革，废除陆军省参谋局，设立参谋本部。本部长由“敕任”将官担任。参谋本部统辖各地的参谋将校和监军，策划军政机要，主管边防、征讨之策。在军令方面，参谋本部不受陆军卿和太政大臣的管辖，直接隶属于天皇。

1879年10月，日本政府公布《陆军组织条例》，进一步明确：“凡是有关军令之事项，由参谋本部长负责上奏和策划，经天皇亲自裁决后，由陆军卿执行之。”[1]

也就是说，除了日本天皇之外，任何机构都无权对参谋本部下达命令。反之，天皇则可依靠参谋本部长的辅佐，下达各种军事命令。日本参谋本部的设立，意味着日本形成了以武力推行对外政策的权力机构。

参谋本部下设管东局和管西局，管东局除了详细调查、编制日本国内东部地区的地理、地势之外，则是兼及库页岛、中国东北和西伯利亚等地。管西局的任务是调查、编制从朝鲜至中国沿海的地理地势，以备“有事之日”。[2]不言而喻，日本参谋本部的设立，意味着日本已经开始把战略目标转向中国大陆。

随后，1879年10月，日本政府修改《征兵令》。根据新订条例，日本陆军编为四种兵役：一是常备军，由二十岁的壮丁抽签编成，服役三年；二是预备军，即常备军服役三年后，继续编为服役三年的预备军，但日常可在原籍从事生业；三是后备军，即预备役结束后再保留四年的服役期；四是国民军，由全国十七岁至四十岁的男子充之。[3]

这种征兵令的实施，等于把日本全国青壮年完全编入了军事体制之中。近代日本在对外侵略扩张的同时，在国内实施了典型的军国主义政策。

1879年和1880年，日本参谋本部派遣的军官和“中国语研究生”，通过在中国各地的调查了解，汇总为六册的《邻邦兵备略》和《支那地志》。在此期间，管西局长桂太郎中佐和该局主要成员小川又次少佐（后接任管西局长），也在中国内地进行侦察活动。桂太郎归国后，立即向首任本部长山县有朋，提交了题为《对清作战策》的调查报告。其内容是主张派遣三个师团占领大连湾并袭击福州，然后“一举攻克北京，迫订城下之盟。”[4]

1880年11月30日，参谋本部长山县有朋在上述调查的基础上，向天皇上奏《进呈邻邦兵备略表》，其中言称：

“方今万国对峙，各划疆域而自守，非强兵则不能独立……。〔欧洲〕各国兵制，皆应其人口，常备之多者七十分之一，少者也不下百分之一。又，战时兵员，多者十五分之一，少者也二十分之一，岂有计较内外国债，顾及岁入岁出不能相抵之暇焉”？

随后，他又言称，中国的兵制改革，“与咸丰、同治之清国不可同日而语。清国百万之兵，与其人口四亿两千五百万人口相比较，只相当于四百二十分之一。若是仿效欧洲之征兵法，平时招募百分之一，则可得四百二十五万人，战时抽取百分之二，则可得八百五十万人。清国若确实如同近日之状况，骎骎改革兵制的话，终将横行万国，岂止称雄东洋焉？”

基于上述判断，山县认为：“邻国兵备之强，一则可喜，一则可惧。若以之作为亚细亚东方之强援，固然可喜；若与之开启衅隙，也不可不惧。若使邻邦疲惫衰微，成为欧洲各国之诱饵，唇齿之势，我亦受其压迫，莫如相互东方对峙，永保和好之美。”然而，山县随后又称：“邻邦之兵备愈坚，本邦之兵备亦不可疏忽。……西邻若得其强，则将介于我与朝鲜之间，犹如春秋郑卫之晋楚。列国权谋相倾之时，难保无有假路于虞而伐虢之变。”[5]

山县有朋的上述奏折，固然有日清两国“莫如相互东方对峙，永保和好之美”的说法，但其内心则是针对当时中国清政府的兵制改革，而要求强化军备。其奏折中特别谈道：

“以陛下之圣武，克拔数百年来之盘根，惩治顽民，纵有国内小丑之蜂起，也立地剿灭，稍就小康。然而，此皆国内小事，非与他国抗衡之大事。在此期间，有台湾朝鲜等事件，若是破裂，其祸难测，幸而归于和好。惟彼一时也，此一时也，不可以彼之一时而类此之一时，安能以目前之小康而不察今后之大事焉？”[6]

其所谓“彼一时也，此一时也”，以及“难保无有假道于虞而伐虢之变”，实际是借古喻今，意在针对中国。

及至1882年8月，也即因朝鲜的“壬午兵变”，日清两国军队在朝鲜出现对峙的时候，转任日本参事院议长的山县，更是要求针对“直接附近的外患”，扩大日本的陆海军。他在有关意见中明确谈道：

“现今欧洲各国，与我相互隔离，痛痒之感并不急迫……。然而，察我邻邦近来之势，骎骎勃兴，有决不可轻视疏忽者，岂能不可不思焉？故而，……某曾进呈邻邦兵备略，傍及此事，以陈区区微衷。近来，担任此事者日夜勤勉，边备就绪。抑，我之欲以其力相较者，不在与我痛痒之感并不急迫之国，而在于直接附近之处。况且目前处于燃眉之急焉！”

“现今，我邦若是不恢复尚武之遗风，不扩张陆海军，以我帝国为一大铁舰而力展四方，以刚毅勇敢之精神而运转的话，那么，我曾藐视的直接附近之外患，必将乘我之弊。坐而至极，我帝国复与谁共同维持独立，又与谁共同谈论富强？”[7]

显而易见，在山县有朋的心目中，已经在准备对中国一战。而且，以他特殊的身份和地位，在引导日本国家走向扩军备战。

在此期间，日本有影响的思想家福泽谕吉，也极力鼓动“等待时机不如创造时机，……若日本不着手朝鲜，只有倾刻落入他人之手”的战争观，并主张尽快进行资本输出和实业扩张，甚至提出应由他国借入资本转手使用等等。[8]

同年12月，日本天皇召集地方官吏，下达扩充陆海军以及为此而增加税收的敕令。当时，日本政府参照英国式的海军，制定了加紧建造拥有五艘大舰、八艘中型舰、七艘小型舰和十二艘水雷炮舰的八年扩张计划。据统计，1881年至1887年间，日本国家岁出总额所增无几，但军费开支却成倍增长。1881年军事开支1185万日元，而1887年则达到2223万日元。[9]同期内海军经费则急剧增加了200%。[10]右大臣岩仓具视认为，动用非常收税法，将“导致人民怨恨”，但是“不足深虑”。[11]也就是说，日本政府在推行军国主义政策上，并不考虑本国人民的贫困与怨恨。

在此期间，日本政府还特意从德国聘请了梅克尔（Meckel）少校，将军事编制改为德国式，并设置了预定作战作为军团长的“监军”。此外，为了使旅团能在战时作为基本作战单位，还制订整顿了旅团条例，除了由战列队和补充队组成的常备军外，设有与战列队同样数量的后备军。可动员的陆军兵力猛然增加为原来的二倍半。日本海军也以击沉中国北洋舰队主力舰为目标，决定建造所谓松岛级的“三景舰”，并发行海军公债，租借朝鲜绝影岛，设置煤炭储存所等等。为了适应在中国南海和黄海作战，则在吴和佐世保两地（分别在广岛和长崎县境内，现今仍为重要军港）设置了镇守府。

此时，日本社会一度风靡的自由民权论，为极端的国家主义或日本主义所代替。如1884年8月29—30日，清法战争之际，东京横浜《每日新闻》则连续发表题为“支那之败北乃是日本之幸”的文章。其中纵有担心日本走向军国主义的成分，但文章的主旨，却是“为了日本的利益，不可不期待清国早日败北，以结束战局。”[12]

同样，日本民权运动的指导者杉田定一（1851—1929），在同年年底所写的《游清余感》中也称：

“西人来兹〔东亚〕，试欲争利称霸，吾辈同胞，在此必争之地，是坐而为其肉乎，还是进而共为膳上之客？”他明确表示：“或有论者曰，支那为辅车之国，宜亲之，不可敌视。是乃知其一而不知其二也……若不乘此时机，中原之鹿，一旦落入白人掌中……，旧日之支那，则将变成新成之欧州。时至此时，尽管垂涎百尺，也固不可及……准照开化理论，鉴于优胜劣败之实际，也不可不着手于支那也。不知其然，徒说自由、徒谈权利，也只能是说自由、谈权利之口，反而不自由、无权利也。”[13]

此后，日本国内基本上停止了争取自由民权的斗争，舆论转向拥护政府的立场。同年12月，日本政府为了实现其侵略政策，又趁中法战争之机，在朝鲜策划了上述旨在控制朝鲜的“甲申政变”。是时，代表地主资产阶级利益的自由党虽然已宣布解散，但其机关报《自由新闻》却依然发表社论，公然主张“苟是日本男儿，就要磨汝刀剑，充汝粮囊，随时准备将我之赫赫武力显示于宇内。”[14]

稍后，1885年3月，对日本社会具有影响的福泽谕吉则发表《脱亚论》，更是认为：“不出数年〔支那与朝鲜〕即将亡国，其国土将为世界文明各国所分割”。我国“莫如脱其伍，与西洋文明国家共进退……唯有按照西洋人对待之法处置之。”[15]

当时，日本的改进党也不甘落后，其代表人物尾崎行雄、犬养毅等人，也提出了“干涉朝鲜内政，务必加以并略”的意见，并且公然声称，若是因此而同中国发生战争，正是“吾等为了国家所最希望者。”[16]跃跃欲试，溢于言表。

这些极端的国家主义滋生于日本社会，反过来又影响社会，从而与历史的沉积——日本乃是神国、理应统治世界的观念相结合，进一步为“大陆政策”的形成准备了思想条件。

是时，日本参谋本部不仅积极进行兵要地志和战史研究，而且从对外作战的角度，派遣武官对中国大陆、西伯利亚、东南亚等地进行广泛的军事调查。时任管西局长的小川又次，两次秘密在中国大陆进行侦察，并在听取谍报人员的汇报后，于1887年2月完成了《征讨清国策案》。其内容分为“彼我形势”“作战计划”和“善后处置”三篇。

其中“彼我形势”中写道：

“欲维持我帝国之独立，伸张国威，进而巍然立于万国之间，以保持安宁，则不可不攻击支那，不可不将现今之清国，分割为若干小邦。何以知之，彼我之形势是也……试看英国之于印度如何，则可明矣。英国保持富强，要在不可无此印度。也即我当掠取土地于支那，以之为附属防御物，或以之为印度也，更何况彼我之间有终究不能两立之形势。彼清国虽是衰老腐朽，但亦为世界之大国……。近来，陆海两军适值渐次改良之势……苟其实力稍备，对我国之感情又当如何？实为不堪杞忧。若使自尊自大之彼，实力达到于此，则必然于即令与之无关之邦国，亦弄其腕力，更何况曾使其失败受辱，仅为彼之十分之一之我国耶？台湾之举，深深印入清人脑中，又如琉球馆，现今尚在福州，清国依然扶持之。再者，朝鲜事件反招清人蔑视，朝鲜人抱怨。由是观之，清国终究不是保持唇齿之国。是为战略论者不可不深以为意者。最当留意者，适值时运，故而当乘其尚在幼稚，折其四肢，伤其身体，使之不能活动，始可保持我国之安宁，维持亚细亚之大势也。”

“自明治维新以来，〔我国〕常常研讨进取之术略，首先征讨台湾，继而干涉朝鲜，处分琉球等，皆断然以同清国交战之决心而决然行之，实为应继续之国策。”

上述的“彼我形势”，实际是认为日本要和英国一样保持富强，则必须将当时的中国分割为若干个小邦，“折其四肢，掠其土地”，以之为附属物，而且要以“断然”开战的决心而行之。至于所依据的理由，则是中国清代政府的“渐次改良之势”。

随后，该策案在“作战计划”中写道：

“欲使清国乞降于阵前，最上策之手段，是以我之海军击破彼之海军，攻陷北京，擒获清帝。而易奏其功者，是以攻击北京之时，堵截击破来援京畿之敌，最为紧要。故而，为达到此种目的，派遣远征军之总数，当为八个师团。”

进而“善后处置”部分则称：

“若达到战争目的，缔结条约，应将自山海关至西长城以南之直隶山西两省、河南黄河北岸、山东全省、江苏省黄河故道宝应湖、镇江府大湖、浙江省杭州府、绍兴府、宁波府东北之地，以及第三项所列地区，划归为本邦版图，将东三省及内兴安岭以东、长城以北之地，分与清朝，使满洲独立，在支那本部迎明代后裔，建立王国，割与扬子江以南之地，以为我之保护国，镇抚民心。更以扬子江以北、黄河以南之地，另立一王国，以为我属。于西藏、青海天山南路，立达赖喇嘛，于内外蒙古、甘肃省准葛尔之地，选其酋长或人杰，使其成为我可监视各部之长……。”

上述所谓“第三项所列地区”，是指“即使在任何情况下，于签订战胜条约时，也必须将下列六个要冲之地划归本邦版图：其一，盛京盖州以南之旅顺半岛；其二，山东登州府管辖之地；其三，浙江舟山群岛；其四，澎湖群岛；其五，台湾全岛；其六，扬子江沿岸左右十里。”[17]

如此种种，用心险恶。实可谓欲置当时的中国于死地而后快。

《征讨清国策案》的出笼，意味着日本最高军事机构业已形成了分割中国的战略方案。这是“甲午战争”之后，日本政府对清政府要求割地、赔款的蓝图，也是尔后日本关东军发动“九一八事变”、制造伪满洲国的蓝图。1894年开始的“甲午战争”实际上是按照这个战略方案进行的。

在此期间，日本海军也从对清作战的角度，提出和拟定了种种方案。如同年12月30日，海军少佐樱井规矩之左右在《征清方策》中主张：“我军前沿部队，当击破敌之北洋舰队及旅顺军港，以大连湾以西即金州半岛，作为我军攻击北京之第一根据地”。1888年4月20日，海军“浪速”号舰长海军大佐矶边包义，在题为《对策》的意见书中主张：“应陆海军并进，攻陷旅顺口之后，进攻北京……。向旅顺口推进，海陆夹击，占据大连湾，以之作为我陆海军基地，进行攻击北京的准备。”[18]

这些说明：日本陆海军在对中国发动侵略战争上，已经做了充分的准备。

1888年1月，时任监军的山县有朋进一步向政府当局提出了长篇《军事意见书》。内含“东洋形势”“我国兵备现状”和“外交上兵力之必要”等三个部分。

其“东洋形势”中写道：

“盖我国之政略，在于使朝鲜完全与支那脱离关系，成为自主独立之邦国，以免欧洲强国借故占有朝鲜之忧。该国之位置，足以控制东洋形势，特别是强国掠而有之，将对我国直接不利。故而，我国先行向京城派遣公使，使欧美各国承认其自主独立，并尽力与之缔结条约……。然而，支那政府对外表示朝鲜自主自治，但暗中却待之如附庸国，特别是干涉其内政。因此，日支两国之政略，动辙难免冲突。”

“明治十八年〔1885年——当是1884年〕有京城事变，依据天津之条约，虽然维持和好，且规定了相互对朝鲜国之关系，但尔后支那政府日益加深干涉朝鲜内政。支那政府若趁势违反天津条约各款，我国不能默然置之。回想起来，京城事变之际，我国政府虽以和平主义了结事局，但当时若非势不得已，岂能没有对支那宣战之庙议焉？再如琉球之处分，我国虽已认为完全了结，但支那政府依然对之保持异议。由是观之，日支两国历来之纷争，尚不可谓之已解。故而，支那若是改革兵制，至其军备整顿之日，难保对我不显示大国之威。”

“现今支那派遣壮年士官留学欧洲，又频频兴办武备学校，购求兵器军舰，一则骎骎改革兵制，一则骎骎扩张军备。如在东洋掀起波澜者，岂止英俄焉？是以，东洋之事日益纷纭错综，有不是常道所能整顿者。我国之军备若不充实，焉能排除万难，安然立于波澜之中？”

山县有朋的最后结论是：

“无论从东洋之形势、我国〔军备〕现状及外交政略之任何一点来观察思考，完成军备都是我国最大急务。如要伸张我国国权，保护我国国利，使我国国威光耀海外，受万邦尊重，除了兵力之外，有何可恃？是乃有朋敢于有此建议之所以也。”[19]

同年5月，日本政府再次进行军制改革，新订了师团、旅团条例，把原有的“镇台制”改为利于对大陆作战的师团制。

1889年2月，日本政府颁布《大日本帝国宪法》，明确规定“天皇统帅陆海军”，把统帅军队的大权从国务中独立出来，以便于军队的调度和指挥。

1889年12月，山县有朋受命组阁，担任政府总理大臣。1890年3月，其在《外交政略论》中，更加清楚地写道：

“窃以为，……国家独立自卫之道有二：一曰守卫主权线，不容他人侵犯；二曰防护利益线，不失自己有利之地位。何谓主权线？

疆土是也；何谓利益线？与邻国接触之势，与我主权线之安危密切相关之区域是也。大凡为国，不可没有主权线，也不可没有利益线，而外交及军备之要诀，则专以此二线为基础也。方今立于列国之际，要维持国家之独立，仅仅守卫主权线，业已不足，必须进而防护利益线，不可不经常立于有利之地位。而如何防护利益线焉？也即各国之所为，如有对我不利者，我当有责任排除之，在不得已时，则以强力来达到我国之意志。”

山县进而言称：

“我邦利益线之焦点，实在朝鲜。西伯利亚铁路已进至中央亚细亚，不出数年，及其竣工，发自俄都，十数日则可饮马黑龙江。吾人不可忘记，西伯利亚铁路完成之日，即是朝鲜多事之时，也不可忘记，朝鲜多事之时，即是东亚发生一大变动之机。而维持朝鲜之独立，有何等保障？此事岂非正是对我国利益线有急剧冲击之感者乎？”[20]

1890年12月6日，山县有朋在国会上发表《施政方针》，内中再次重申：

“大凡为国，不能保护主权线和利益线，则不能为国。方今立于列国之间，维持一国之独立，仅仅守卫主权线已决非充分，必须亦保护利益线。”[21]

如此种种，不一而足。但是，把拥有独立主权的朝鲜王国，作为需要日本“保护”的利益线，无论在国际法上，还是在邻国关系上，都不是什么“自卫之道”，而是侵略之道。

山县有朋的《施政方针》，表明近代日本的“大陆政策”已经成型。它意味着日本政府为了夺取朝鲜，针对中国发动侵略战争已经势在必行。

此外，从山县所说的“西伯利亚铁路完成之日，即是朝鲜多事之时”而言，1894年日本政府所发动“甲午战争”，可谓又是一场抢在沙皇俄国之前的侵略战争。

总之，“大陆政策”形成后的日本，对邻近国家的关系，已经进入了夺取朝鲜，并觊觎东亚大陆的历史阶段。其手段则是山县有朋所说的“以强力来达到我国之意志”。