中国北洋政府是封建阶级的政府。1916年袁世凯死后，北洋政权落到皖系军阀段祺瑞手里。段祺瑞的统治，和袁世凯一脉相传。此时，欧战方酣，西方列强无暇东顾，日本对华影响独盛。日本看中段祺瑞，以重金和武器全力扶植他，以便达到独霸中国的目的。段祺瑞完全投靠在日本的怀里，公开拍卖国家主权，换取日本对他“武力统一”中国的支持，步袁世凯的后尘，把山东的权益继续奉送给日本。

日本懂得，如果中国参战，它在山东的权益在法律上就要处于被动不利的地位。所以日本一直阻止中国对德宣战。后来在美国的压力下，才不得不同意中国参战。北洋政府1917年8月对德正式宣战。宣战书宣布：“所有以前我国与德奥两国订立之条约、合同、协约及其他国际条款、国际协定属于中德、中奥间之关系者，悉依据国际公法及惯例一律废止。”[30]据此，1898年3月德国与中国订立的《胶澳租借条约》也随即废止；1915年5月日本基于该条约和袁世凯政府签订的《关于山东省之条约》及其换文，也自然失其效用。这正如中国代表在山东问题的说帖中所说：“德国人所享之租借权利，按法理言之，即业已回复于领土之主权国。易言之，即德国人业已丧失其租借地等各项权利，故已不复享有所谓关于山东省之权利可以让与他国者（指日本——笔者注）也。”[31]

这是中国收回山东的最有利的法理根据，是日本词穷理亏之所在。日本的全权代表也不得不承认，日本在山东问题上“从国际公法的观点来说，多少有弱点”[32]。因此在和会中，日本最怕中国和列强提及此事。

可是，北洋政府于对德宣战一年后的1918年9月24日，又与日本订立了济[南]顺[德]、高[密]徐[州]两条铁路借款两千万日元的协定。这一借款是西原借款的组成部分，是日本收买段祺瑞的一步棋。据统计，从1917年以来，日本和段祺瑞政府先后订立了各种名目的借款达五亿日元的协定。段祺瑞为了捞取“武力统一”中国的政治和军事资本，在订立这一铁路借款的同时，又和日本订立了关于山东问题的新协定，再次出卖了胶州湾和胶济铁路。这是日本为弥补山东问题上的理亏而设置的圈套。这一协定不仅为日本攫取山东提供了口实，而且使中国重新认可了因对德宣战而废止的1915年5月订立的“二十一条”中有关山东的条约及其换文。这就给中国在巴黎和会上立于不败之地的地位造成了困难。日本在和会上抓住这一点不放。日本全权代表说，“该宣战在任何情况下，对于1918年9月24日的协定即宣战后缔结的协定之效果，不能产生影响”“中国缔结1918年9月24日协定这一事实本身，就承认了1915年5月25日条约的无可争辩性”。[33]

而且公然扬言“中国现在根据上述协定已经接受了两千万元的预支金”[34]。克里孟梭也为虎作伥地说：“这一事实对日本颇为有利。”[35]威尔逊也挖苦中国代表说：“1918年9月，当时，协约气势甚张，停战在即，日本决不能再强迫中国，何以又欣然同意与之订约？”[36]这样，1918年的两个协定便成为日本在和会上攫取山东的把柄。

北洋政府尚不止此。在和会进行期间，外交次长曹汝霖竟数次对驻华公使小幡交底说，政府对和会代表的训令中未提及山东问题，只涉及废除治外法权、撤出外国军队、关税自主等问题。[37]这就表明北洋政府不打算把山东问题提交和会。据《巴黎和会中国代表团会议记录》记载，中国代表团对山东问题事前确实毫无准备，在2月21日举行的中国代表团第十四次会议上才讨论了山东问题，并起草提交和会的文件。中国代表团在和会期间的七十余次会议中，讨论山东问题仅有八九次。而且，中国首席全权代表陆征祥赴法路经东京时，还登门拜会日本外相内田和牧野。据牧野说：“会见时约定在和会中协力和衷，并在1月25日的预备会议上再次确认其态度不变。”[38]此事当时在巴黎闹得满城风雨，在中国代表团内部也引起轩然大波。陆征祥身居首席全权代表，经常不出席事关大局的重要会议，却去瑞士“治病”，甚至扬言要辞去外交总长和首席全权代表之职。

在和会上，中国全权代表王正廷和顾维钧在中国人民的压力下，有一个阶段确为山东问题进行了力争。在1月28日的会议上，他们首次舌战日本，据理阐明胶州租借地和胶济铁路以及其他一切权益应直接交还中国之理由。对此，日本政府深感震惊。驻华公使小幡惊讶地说，这“使日本委员狼狈不堪”[39]。小幡遂于2月2日奉日本政府之命向北洋政府施加压力，扬言“顾氏欲假外国之势力以抑压日本，殊与日本以不快之感”[40]。外交次长曹汝霖卑躬屈膝地答道：“本部所得电报，亦知28日会议上顾、王两氏与贵国珍田、松井两氏颇有辩论，当呈明大总统。大总统注重两国邦交，已嘱外交部电令该代表等勿得过于激烈。今日贵使既来提及此事，本国政府应更注意。”[41]对此，小幡“极为满意”“希望贵国政府以本国政府训令之意，电达贵国代表”。[42]小幡这种态度，激起了中国人民的强烈愤慨。但北洋政府却于2月10日发表声明，隐瞒日本对中国施加压力的真相，说什么“此系不明真相之误传”“中日两国现在谋亲善之实现，更不应有何误解，盼望两国代表在巴黎会议场中，勿再生何等之误会”。[43]这就是说，不许中国代表在和会上同日本代表争辩山东问题。日本对此颇为满意。小幡公使立即电告内田外相说：“该声明缓和北京各报的反日论锋的积极作用是十分明显的。”[44]

中国代表团向和会提交关于山东问题之说帖，理直气壮地摆出中国要求归还山东的七条理由及应该直接归还中国的五条理由，曾一度压下了日本的气焰。日本不得不请国内外的所谓专家来研究说帖，忙得不可开交。可是曹汝霖却跑到日本使馆去，诽谤中国代表，竟说“将青岛问题及山东的德国权利直接收回问题最先提交会议，并未与北府商量，纯属顾、王二人擅自行动”；并向小幡公使转达大总统对日的诚意，助长日人的气焰。[45]顾维钧、王正廷等和会代表和北洋政府对山东问题的不同态度，一方面反映了广大人民群众的爱国和北洋政府的卖国之间的矛盾与斗争；另一方面，又反映了美国和日本在山东问题上的争夺。中国代表团的主将顾维钧等是亲美派，他们在4月24日向和会提了一个新方案，要求把德国在山东的权益先移交五大国，将来由五大国交还中国。[46]这实质上迎合了美国的国际联盟委任统治的需要，反映了美国的利益。

签署和约的日期日益逼近。中国人民纷纷打电报给中国全权代表，要他们拒签和约。可是北洋政府却背着全国广大民众，于5月21日密电中国代表无条件签字，不得保留。

6月5日，日人西田登临总统徐世昌的大门，劝他无条件签字。徐世昌俯首帖耳，当即表示“我最初的主张即是如此，全然同意”[47]。6月11、12日，陆宗舆连续两天跑到日本使馆，对小幡公使大献殷勤，密告徐世昌的意图。他说：“大总统决心依然无保留签字，对其决定毫无动摇，并已将其意电训巴黎。”[48]他又说，假若中国国内各省督军发生异议，大总统也坚持原意，表示“除辞职之外，别无他法”[49]。小幡对陆的密告十分满意。上述种种表演，一笔勾销了中国代表为力争山东而做的一切努力。

在这种形势下，中国代表团内部逐渐分化。王正廷[50]等主张拒签。他在5月28日的代表团会议上表示：“就英、法、美方而言，如果欲分划中国，此次虽签和，也无可挽回。”[51]顾维钧则开始踌躇，说：“不签字则全国注意日本，民气一振，签字则国内将自相纷扰。”[52]胡惟德等主张签和，说：“签字一层，苟利于国家，毅然为之，不必为个人毁誉计。”[53]这一分化，实际上是反映了帝国主义之间的争夺与妥协。亲日派主张签和；亲美的顾维钧等人开始力争山东，但随着美、日的妥协，随即改变态度，表示妥协。日本全权代表看出顾维钧的态度有变化，便设宴招待他。顾在席间对日本全权代表伊集院说，通过会谈很好地理解了日本的诚意，对相互间所引起的误会深表遗憾。[54]

这时，北洋政府一面电令在巴黎的代表签约，一面派陆宗舆去日本使馆告密，告诉日本人说若王正廷等拒签，则叫施肇基签和[55]，并嘱小幡公使保守机密。

日本政府得到上述保证后，更加有恃无恐。当28日下午中国代表拒签和约时，早已洞悉中国内情的日本全权代表毫不在意，电告内田外相说，拒签全然是当地中国代表的擅自行动，非该国政府之意。[56]徐世昌惊悉拒签消息后，马上和段祺瑞策划对策。他怒气冲冲地说，这次拒签对列国似乎造成中国政府命令之误解，事关政府威信，不可等闲视之，速免和会专使，以便列国周知此次拒签并非政府之意。[57]同时，他派徐树铮把此意通知日方。迄于7月初，段祺瑞还准备任命主签派的胡惟德、王广祈为全权代表，补签和约，并希望日本全权代表帮忙。[58]但此时和会已结束，此事也就不了了之。在巴黎和会期间，中国南北和会于2月20日在上海召开。段祺瑞一方面派代表参加和会，另一方面利用他参战督办的职权，依靠日本提供的军火和教官，火速建立了参战军三个师和西北边防军四个混成旅，准备推翻南北和会，再走“武力统一”中国的老路。所以，段祺瑞是以奉送山东来换取日本对他的军事援助的。这是段祺瑞和北洋政府在巴黎和会期间，投靠日本、出卖山东的国内原因。