大学与政府的关系，是随着时代的发展，政治体制的改变而变化的。作为现代大学源头的中世纪大学，起源于12世纪欧洲的学术复兴。1100年和1200年之间，古希腊的哲学、科学和艺术，以及古罗马法，通过西班牙的阿拉伯学者传入欧洲，这些知识“创造了专门的学术职业”，吸引求知欲旺盛的青年跋山涉水来到博洛尼亚和巴黎，组成学术行会组织。这些“师生协会”是当时意大利各城市中普遍的行会组织的一种，却是现代大学的直接起源。[1]欧洲中世纪大学是基于学生和教师的学术活动而建立起来的行会，尽管它们有时也会获得教会或国王的特许状，但政府对管理这些行会并没有特别的兴趣（原因可能是欧洲的民族国家尚未形成，大学对于政府实现其目标还没有发挥重要的作用），克拉克·克尔将这个阶段大学的治理模式称为“游学学者和主要的自治的大学的自由市场模式”。[2]

然而，“由于民族国家兴起的反响，游学学者的完全的‘自由市场’从来没有完全再涌现”。[3]民族国家的兴起改变了欧洲社会的面貌。民族国家的政府明显加强了对公共事务的管理，教育也由于与实现国家目标有密切的关系，而被列入加强管理的事务之列。但不同的传统和不同的历史背景，使得政府涉入高等教育的程度不同，政府与高等教育机构的关系也不同。在法国和德国，政府都较早涉入高等教育的管理。然而，1806年耶拿之战之后，德国人认识到一个自由的高等教育体系对国家富强的重要意义，尽管大学仍然被确定为国家机构，但在政府的宏观管理之下，高等教育机构获得了很大的自治权利，校内的学术事务被完全交给了教授。在法国，大学同样被认定为国家机构，而且，政府对高等教育机构的管理，直至学校的教师、课程和学位。克拉克·克尔称法国的高等教育管理模式为“微观管理模式”。这种模式也传播到意大利和西班牙等国。

与西欧其他国家相比，由于自由主义的传统，英国政府涉入大学管理时间较晚。19世纪中期，英国政府开始派遣皇家委员会调查牛津大学和剑桥大学的办学情况，表明政府开始关注高等教育。皇家委员会的这次调查“制定了议会干预大学的原则”。1919年，成立隶属于财政部的非政府组织——大学拨款委员会（UGC），专门负责对大学的调查和资助。[4]但大学仍然是自治团体。校长由选举产生，对学校董事会负责，政府与高校并无行政上的隶属关系，政府不能对其直接下达命令，只能通过评估和拨款等一些中介途径对高校施加间接影响。因此，经济合作与发展组织（OECD）认为，英国的高校是“依靠政府的私立教育机构”。[5]克拉克·克尔称英国皇家委员会时期和大学拨款委员会早期和中期影响大学使命和财政一般流动的管理模式为“宏观控制市场模式”。[6]

现在看来，中世纪时期政府对大学完全放任的“自由市场模式”已经不合时宜了，现代政府有充分的理由在高等教育管理中行使公共权力：（1）高等教育机构多接受公共财政支持，政府有责任保证所有公共财政投入和支出符合最大公共利益；（2）高等教育是一项对公共利益影响深远的事业，政府有责任保证这项事业的健康发展，并为公共利益做出最大贡献。不能期望高等教育机构总能自动地最大限度地满足国家和社会的需要，没有人否认政府适当介入高等教育管理的合理性和必要性。

但政府介入高等教育管理时应非常地克制和节制。德里克·博克说：“我们的学院和大学已成为国家的非常宝贵的财富，因此我们应该注意不要过多地进行限制和削弱其功能。”[7]高等教育活动的复杂性和专门性并非高等教育之外的机构和人员可以完全理解的。所以，“拿破仑法国的微观管理模式”与大学自治的理念背道而驰，不断地遭到抨击。克拉克·克尔认为，对于高等教育，特别是对其中的研究型大学，政府应采取“宏观指导模式”，利用大学教学人员帮助高教系统，把微观决策让给学术当局。把大学放在国内和国际彼此竞争的环境中，而不是采取琐细的官僚主义控制的比较统治主义的方法——用经济学的术语，就是凯恩斯的方法，不是计划经济。

宏观指导包括：①在大学之间划分使命，确保对社会服务的平衡；②全面决定入学政策；③教学和科研财政资助政策；④提供管理模式，平衡教授会和公众利益和学生市场的影响；⑤控制高等教育机构进行在经济和政治上利用的规则。这种宏观指导要求高层次的政治家风度。[8]

政府克制地对高等教育系统“远距离驾驭”，即为高等教育发展提供广阔的选择空间，把大部分细节和具体工作留给学校，并适度地将市场竞争机制引入高等教育的宏观管理，是近年来国际高等教育政策发展的趋势。[9]在这个过程中，政府需要谨慎地处理其所承担的公共责任和维护大学自治的关系。因为前者经常要求政府提高高等教育的效率，扩大高等教育为公众服务的范围，以及更加密切高等教育与经济社会的关系，这经常激起政府更多插手高等教育事务的冲动。

管理者通常非常坚信管理活动的积极意义，而忽略管理活动可能带来的消极影响，或者对其视而不见。不用怀疑政府涉入高等教育管理的目的是为了公众的利益，但为实现积极目的而采取的行动未必就一定取得积极的效果。政府管理人员与其他人一样，也会犯错误，而且还会由于他们对作为管理对象的高等教育机构的复杂性及其学术活动的复杂性认识不足，而增加做出错误决定的几率，比如，试图插手高等学校的教学工作，对学校的课程设置、教材选用，甚至教学方法的选择施加影响等[10]。政府政治官员的任期制使他们容易采取急功近利的措施，各政府部门为了显示自己负责事务的重要性经常给学校布置无法同时完成的任务[11]，政府官员为了向上级和公众表明他们在积极工作，经常制造一些事端，而让高校应接不暇，扰乱了大学正常工作和改革发展规划的实施，等等。大学在探索中犯了错误，损失仅限于一所学校，而政府犯了错误，损失的就是一国的高等教育。

政府官员应该清醒地认识到，他们并不是高等教育学术事务的称职的管理者，因此，他们应该坚信，在其对高等教育的管理中，克制是一个值得珍视的原则，并且，政府有责任让公众相信，高等教育机构适度的自治，符合社会和公众的最大利益和长远利益，而不是依靠公众的力量对高等教育不适当地施加影响力。

政府不仅要谨慎地对待涉入高等教育事务的范围和深度问题，也要仔细地挑选影响高等教育的途径和手段，要了解每个途径、每种手段的效果和风险。政府官员们并非总是花时间考虑这个问题，“因此，选择了糟糕的策略和办法是导致政府不明智地干涉行为和大学不必要行政负担的一个主要原因”。[12]

政府影响高等教育的手段，主要有通过市场机制，程序性要求和实质性规定。[13]

通过市场机制影响高等教育机构，是20世纪80年代以来世界各国政府高等教育管理方式发展的趋势。这种管理方式并非要将高等教育系统转变成真正的市场，它的核心是在管理中引入平等竞争原则。比如，教育经费的提供，不是采用所谓“基数+增长”的方式，而是通过为学生提供奖学金和助学金的方式，通过资助科研合同的方式。政府希望推进特定的项目，不是指定学校要如何做，而是告诉所有学校，政府要对与这个项目有关的事项进行补贴和资助。[14]这种方式通常是有效的，而且避免了政府对学校的直接指挥，在很大程度上维护了学校的自主性。这种方式的局限性在于，许多有价值的社会目标无法通过市场机制来实现，而且也可能腐蚀高等教育的传统与基本价值。

政府通常要求，学校剥夺学生、教师及其他雇员的权利和机会，需要通过特定的程序，而且要为他们提供申诉的途径；学校的财政经费支出，要经过一定的审批程序。程序公正原则是现代社会管理的基本原则之一。程序性要求可以在尽可能少实质干涉学校自治的情况下，在一定程度上避免学校随意做出重要的决定，尤其是关系到学生、教师及其他雇员利益的决定，在很多时候非常有效。但这显然会增加学校的人力和财政负担，随着政府要求的增多，学校可能不堪重负，而且有时死板和烦琐的程序也会降低工作效率。

政府也可以通过立法和行政指令对高等教育机构的教育、教学和管理活动进行实质性的干预，这是最为直接和强力的管理行为，也是最容易引起争议的管理方式。在我国，政府由于惯于使用这种方式而经常受到高校的批评。通过立法要求学校为学生和教师提供安全的设施和设备，禁止学校在招生、招聘和管理中的歧视性行为，一般不会引起争议，然而，即使在这些方面，有时也会遇到问题，比如，在招生和招聘中对弱势群体的优惠政策，是否属于歧视性行为？至于对课程设置、教学方法、学术标准、教师聘任条件、研究方向等事项作实质性规定，政府更应该谨慎。用法律和行政手段干涉高校的这些事务，犯错误的机会，可能比做对事情的机会还要多。

[1] ［美］查尔斯·霍默·哈斯金斯.大学的兴起［M］.梅义征译.上海：三联书店，2007.3-7.许多人认为，“大学”一词与“普遍性”和“知识的完整性”有关，连约翰·亨利·纽曼也这么认为。事实上，“大学”一词在西方源于拉丁语universitas，本意是“社区”或“社团”。美国历史学家哈斯金斯认为，大学这个词最初的含义是中世纪意大利城市中的各种行会组织，后来才被限定为教师和学生的联合会（Universitas societas magistrorum discipuporumque）。“历史上，大学一词从来没有与学生的范围或学习的多样性发生过联系。它仅仅意味着一个组织的完整性，其是一个理发师的组织、木匠的组织抑或是一个学生的组织无关宏旨”。参看［美］查尔斯·霍默·哈斯金斯.大学的兴起［M］.梅义征译.上海：三联书店，2007.7.涂尔干说：“对于所有将‘universitas’视作一种集体性学术建制的观念，我们必须一概放弃；同样，我们也得注意，不要以为这个词意味着彼此联合的这些教师所讲授的东西必然是百科全书式的，涵括了人类学问的所有分支领域。事实上，这个词取自法律用语，意思不过是一个具有某种一体性的团体，其实就是一种法团。它和‘societas’‘consortium’这两个词同义，这些不同的表述经常可以互换使用。……就其本身而言，这个词没有丝毫的学术和教育方面的关联。”[法]爱弥尔·涂尔干.教育思想的演进[M].李康译.上海：上海人民出版社，2003.125-126.金耀基也说，“University 一字原无确指，与community，college 二字通用，之后，则成为一种特殊的‘基尔特’(guild) 之称谓。与英文‘university ’一字最接近的中古称谓是‘studium generale’，它是指‘一个接纳来自世界各地学生的地方’，而非指‘教授所有课程的地方’。而中古时‘universitas’则指一群老师宿儒（masters）或一群学生所组合的学术性‘基尔特’而言。”金耀基.大学之理念［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2001.1-2.

[2] ［美］克拉克·克尔.高等教育不能回避历史——21世纪的问题［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.126.黑体字为作者标注。

[3] 同上，第128-129页.

[4] 1989年UGC被改组为具有独立法人地位的大学基金委员会（UFC），1993年UFC又与多学科技术学院和高等教育学院基金委员会（PCFC）合并为高等教育基金委员会（HEFC）。

[5] 徐小洲.自主与制约：高校自主办学政策研究［M］.杭州：浙江教育出版社，2007.102-108.

[6] ［美］克拉克·克尔.高等教育不能回避历史——21世纪的问题［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.126.黑体字为作者标注。

[7] ［美］德里克·博克.走出象牙塔：现代大学的社会责任［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州：浙江教育出版社，2001.67.

[8] ［美］克拉克·克尔：高等教育不能回避历史——21世纪的问题［M］.王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.129.如果了解1959年克拉克·克尔曾向加利福尼亚州议会提交一个该州高等教育总体规划，“规划”将加州的高等教育划分为加州大学、加州州立大学和初级学院（即社区学院），并得到实施，就不难理解他将“在大学之间划分使命，确保对社会服务的平衡”作为政府管理高等教育的首要职责。

[9] ［荷］弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.415.弗兰斯·F.范富格特等人认为，根据政府在高等教育中发挥的作用，分为“起促进作用的国家”和“起干预作用的国家”。所谓“起促进作用的国家”，指一个政府赞同高等教育作为为那些具有正式资格进入高等教育的人提供一个机会，并不实际指挥高等学校的核心。如参与的模式、内部管理、学术计划的开发和权力等方面的政策。“起干预作用的国家”，指一个政府积极地卷入试图影响如学生产品的性质（如增加技术方面的毕业生）、学校内部事务（如改进效率）、一所大学和它的环境之间的关系（如与工业界更加密切的联系）等方面的工作。参看［荷］弗兰斯·F.范富格特.国际高等教育政策比较研究［M］.王承绪等译.杭州：浙江教育出版社，2001.6.

[10] 一位负责教学工作的大学副校长批评说，现在不仅是教育部办教育，而且是教育部办教学，因为教育部已经管到高等学校教学的具体事项了，已经管到大学的课程了（比如2007年开始实施的“质量工程”）。他认为这是错误的。

[11] 负责就业的官员说就业很重要，就业指导课要作为必修课；负责健康的官员说健康知识很重要，健康教育课要进课堂；负责意识形态的官员说政治思想很重要，政治思想课当然要作为必修课；专家说现在学生的语言能力差，文章写不好，教育部的官员就要开设大学语文课。还有体育课、艺术教育课、军事理论课、计算机基础课等等。大学哪还有课程设置的自主权？

[12] ［美］德里克·博克.走出象牙塔：现代大学的社会责任［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州：浙江教育出版社，2001.50.

[13] 德里克·博克在《走出象牙塔任》一书提出政府管理高等教育的四种策略：加强市场力量、补贴、程序性要求和实际规定。［美］德里克·博克.走出象牙塔：现代大学的社会责任［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州：浙江教育出版社，2001.49-58。在我看来，发放补贴也是市场机制。

[14] 我国政府的“985”计划，受到的指责主要是，政府凭什么将巨额的资助给特定的几所学校？这种方式根本无法起到影响高等教育的目的。对于受到资助的学校来说，由于不是通过竞争就获得了巨额的经费，经费的使用效率也会大打折扣。