随着社会经济发展，国家财力不断增强，在过去的十年中，教育投入大幅增长，办学条件显著改善，教育改革逐步深化，办学水平不断提高。但是教育投入总体水平较低，仍不能满足当前乃至今后一段时间改革发展的需要，而且存在严重的教育资源分布城乡、区域、校际不均衡问题。因而，从宏观、中观和微观的层面加强经费由筹措、分配、使用到评价的全过程、全方位精细化管理，提高教育经费使用效率就显得尤为重要。《教育规划纲要》立足长远、站在把握全局的高度，强化了“坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校”的办学理念，提出了向管理要效率的思路。

（一）坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律

“十七大”报告指出：“完善公共财政体系，深化预算制度改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，实行有利于科学发展的财税制度。”

公共财政管理体系以提供公共服务为目标，要求将公平与效率的原则体现在财政管理的各个环节，相比过去生产建设型财政体系的管理目标、原则以及运行机制都发生了较大的变化。近年来，财政部在支出管理方面以建立公开、透明、规范、科学且具有强约束力的现代支出预算制度为主线，从预算、执行、决算三个环节入手，进行全面、系统的配套改革，国家对财政资金管理、使用的刚性要求越来越严格和规范。而且，随着我国社会主义市场经济体制建设和财政管理体制改革不断深化，国家新修订了《会计法》，出台了《预算法》《政府采购法》《招投标法》等一系列财政经济法律、法规。但现实情况是仍然存在着政府及相关部门依法理财的意识淡薄，不能从法制的高度来对待财务管理工作，对预算的法律约束性认识不足等问题，尤其是在预算执行的过程中，不经管理程序批准，随意在项目之间调整经费以平衡支出，在项目经费中开支与项目无关的费用，不按规定取得合法原始凭证、不按规定范围和标准报销支出，外协经费管理制度不严、手续不健全，拨出经费缺乏有效监督等问题。

教育经费管理是教育事业改革和发展的根本保障，也是公共教育财政的核心，而公共教育财政又作为国家公共财政的一个重要构成部分，因而无论是作为深化教育改革还是公共财政的法制、民主化推进，坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律都是大势所趋、人心所向。《教育规划纲要》在经费管理上，立足改革发展的长远考虑，以一个非常广阔的视角提出了教育经费管理的法制化方向，从而确保在法治的轨道上充分有效地发挥公共教育财政的保障作用。

（二）建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率

预算是国家机关、团体和事业单位等对于未来一定时期内的收入和支出的计划，是一种将构成组织机构的各种利益整合成一个所有各方都同意的定量计划，用来帮助协调和控制一定时期内资源的获得、配置和使用。

政府预算是政府为了履行其职能而安排的财政资金收入和支出一揽子计划，是承载政府方针政策的公共资源配置方案和政府施政的重要政策依据，也是连接政府与公众的财政纽带。预算的范围和内容反映了政府活动的范围和内容，是政府活动的“空间体现”。我国1994年开始的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了各级财政之间的分配关系，然后分别从2000年和2004年全面实施中央部门预算和地方部门预算。教育财政预算属于政府预算体系中的部门预算，是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。[10]

《教育规划纲要》提出教育经费的管理要推行全面预算管理，建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率与公共财政预算的改革方向是一致的，也符合教育改革发展的内在需要。这种全面预算管理应包括对教育事业发展规划、预算资金安排、基本建设项目、固定资产管理、对外投资、审计监督、绩效考核等经济活动各个方面，也包括对学校层面的财务活动全方位、全过程和全员的整合性管理。从学校层面看，应加强统一领导和管理，将学校全部收入纳入预算管理，建立与公共财政体制和现代化学校制度相适应的、以标准定额为基础，以工作计划、任务和工作量为依据，按每个单位、每个人、每个项目和每个团队核定预算，并将预算执行与工作情况作为考核内容的新型预算管理方式，使预算安排更科学，经费使用更加追求效益。

（三）设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性

高等教育经费主要包括教育事业拨款、基建拨款（含教育基建和部门基建支出中用于学校的经费）、科研经费拨款、其他经费拨款（包括专项拨款和非专项拨款）四大项。在2007年政府新的收支分类改革后，政府教育经费支出按活动将人员经费和公用经费合在一起统称为基本支出，原来的基建支出和一些专项支出统称为项目支出。

由于经济社会发展的需要，高等教育的社会需求日益扩大，我国高等教育在进入大众阶段后所面临的又一个重要任务是教育教学和科研质量的提高，向社会公众提供更多优质的高等教育资源，而且从成本上讲，相比其他各级教育高等教育更为昂贵，从而对经费便提出了更高水平的需求。因此，在新的时期就需要一种新的高等教育拨款机制，在开拓经费来源渠道的同时确保经费分配的合理公正和使用的有效。针对高等教育的特点，《教育规划纲要》提出了“适应国家和区域经济社会发展需要，建立动态调整机制，改进管理模式，引入竞争机制，实行绩效评估，进行动态管理，不断优化高等教育结构，促进高校办出特色，加快建设一流大学和一流学科”等发展目标。在经费管理的层面主张设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。

但是如何设立高等教育拨款咨询委员会，怎样充分发挥高等教育经费优良的管理功能，需要进一步结合具体问题，在实践中不断探索。

从高等教育拨款机制理论与实践的国际经验看，理论上讲，在一定社会的高等教育资助水平下，公共经费的划拨包括两种途径：其一是直接将经费拨付给高等学校；其二是通过学生拨付有关款项。而直接拨款又分为协商拨款、投入拨款和产出拨款三类。投入和产出拨款使用成本原则确定年度预算，协商拨款更多地以政治联系为中心。在促进高等学校资源使用效率、公平性、资源配置的透明度以及促进高等学校对劳动力市场的反应性方面，各有特点。实践中，大多数国家采用以直接拨款为主的综合拨款机制，通常会在大学和政府之间设立缓冲组织处理拨款决策，并试图以此预防政府对学校的过多干涉。这种组织由技术专家组成，对大学财政需要进行分析，向政府提出预算并将经费分配到各高校。这一机构有时也扮演着质量控制机构的角色，维持高等教育系统的水平，同时使大学免受政府干扰，让大学承担相应责任。

理论上，我国的高等教育拨款属于直接拨款，《教育法》规定“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”《高等教育法》明确提出“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”，政府拥有极大的经费管理权限。《教育规划纲要》提出设立高等教育拨款咨询委员会，从经费管理的角度也符合了增强高校自主权的改革思路。借鉴国外拨款机制，结合中国实情，在政府和高校之间设立一个作为缓冲型组织的拨款咨询委员会通过经费管理促进高校在竞争中追求办学的效率和质量。

（四）加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度

对于私有经济部门来说，会计体系的一个主要目的是确定该部门的财务状况，如企业的盈利或亏损程度，而学校作为公共部门，财务会计与盈利与否无关。学校的存在是为了提供优质的教育服务活动，根本上讲是育人，这意味着学校所有的工作必须要花费金钱，但花费必须合理，学校经费管理部门的职责就是确保经费能获得最大的利益。

但是在我国现阶段，学校资金的会计记录，尤其是现场会计记录还非常粗略，少数地区中小学财务管理仍存在责任不明、制度不严、效益不高等问题，个别学校甚至存在私设“小金库”、私分公款的严重违纪违法行为[11]等，因而需建立完善学校财务会计制度，记录学校收入和支出，实现财务管理的高效率和好效果。而且，行政管理人员对所有资金管理的合法性、质量保证和有效性就可以通过会计报告记录予以支持，经费的配置的依据。因而，《教育规划纲要》提出要加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度，具有重要的现实意义。

首先，必须有专门机构和人员负责财务管理工作。经费管理，尤其是财务会计工作，专业化要求较高，而且在社会主义市场经济大的体制环境中，随着国家财政体制改革的深化，教育的改革发展对学校财务会计提出了更高的要求，因而在人员和机构上也就提出了新的要求。从《教育规划纲要》执行的角度看，需要采取一定的步骤和措施对全国学校财务会计系统的人员进行调整和提高。另外，建立有各方面代表的学校财经咨询委员会，参与学校对重大财经活动的决策过程，加强学校国有资产管理，建立健全学校国有资产配置、使用、处置管理制度，防止国有资产流失，提高使用效益。在中小学阶段，要进一步从财务会计观念的深化入手，强化部门预算管理、固定资产管理、常规收支管理和会计集中核算；高校阶段，逐步建立高校总会计师的准入制度和委派制度，加强专业化领导，提升经费使用和资产管理专业化水平，公办高等学校总会计师由政府委派。

其次，加快建立健全我国学校财务报告公开制度。《教育规划纲要》提出加强经费使用监督，强化重大建设项目和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效。那么进行学校财务公开就非常必要，具体讲就要在现有学校财务会计基础上，建立学校报告编制、审计和定期发布的制度，实施“阳光财务”工程，推进财务信息的公开化和透明化，为强化学校财务管理，提高学校经费使用效率提供充分的信息。

学校财务信息公开能使社会公众更好了解和关心学校资金的筹集和使用，使学校财务活动置于社会的监督之下，将推动学校更好地使用资金，减少教育资源的浪费和腐败，提高教育经费的使用效率。同时，须建立并不断完善教育经费基础信息库，提升经费管理信息化水平。而且，学校按公认会计准则编制财务报告，经过外部会计师审计后向社会公开，也是国际通行的惯例。

审计是一个系统化的过程，可以检查学校在财务操作过程中经费的使用是否符合法律相关规定，从而对学校的经费及使用同时有监督制约和保护的作用。学校审计按照不同的标准有不同的分类，但最为普遍的分类是分为内部审计、政府审计和独立审计。内部审计是由学校雇用技术过关的人员负责的可以事先、事中或者事后的审计，作用在于确保财务运作的正确性和谨慎性。内部审计应独立于学校财务运行机构之外，直接对校长负责。而且，内部审计工作的重心不能限于财务收支的合规性审计，而要更加重视管理审计，充分发挥内部审计的管理、监督职能。同时，要强化重大建设项目和经费使用全过程的审计，开展经费使用绩效考评，确保经费使用规范、安全、有效。

（五）建立学校投入绩效考核制度

学校经费绩效考核，是指对学校之一定时期内的经费支出与其所取得的绩效目标、效果等进行的综合性考核与评价。对学校实行绩效考核，是从重视教育投入和过程的考核，转向重视教育结果的考核，有利于学校领导者树立正确的政绩观和责任观，有利于学校适应市场经济发展需要，增强效益意识。学校绩效的考核涉及复杂的理论和技术问题，是当前国际教育管理的热点和难点问题。各国都在积极推进建立学校绩效考核制度。

从长远来看，我们需要借鉴国外的经验，探索建立我国各级各类学校的绩效考核制度。学校坚持以产出为导向，客观反映学校的产出和资源消耗，激励学校以最小的资源消耗取得最大的产出。将提高教育质量、提升学校财务健康程度和经费使用效率，作为我国学校绩效考核制度的目标（高校还有科学研究和社会服务的目标要求）。绩效评价指标要简明、客观、公正，应该根据不同类型、不同层次的学校，确定不同的绩效标准。政府主管部门要加大绩效拨款的力度，对绩优学校进行奖励拨款，对绩差学校进行处罚。通过绩效考核和绩效拨款制度，引导学校的改革和发展，提高经费使用效率。