（一）日本侵略者制订的《北京都市计划大纲》

1937年卢沟桥事变后，日本侵略者占领北京以及华北大片地区。出于长期占领目的，日本侵略者对华北主要城市包括北京、天津、塘沽、济南、石家庄、太原、徐州、新乡等都做过比较详细的“都市计划”。1938年底，日本政府要求华北日军在确立治安的同时，可以进行自主的建设。因为北京地位的特殊重要性，由日本兴亚院华北联络部组织，对北京的地理、经济、社会、资源等进行了极为详细的调查，并在近现代城市规划理论指导下，提出了规划草案，在此基础上编制了《北京都市计划大纲》[2]。规划编制基本采用整套近现代城市规划编制理论、方法和步骤，连文本框架和结构都与现在的模式基本相似。

1 规划编制的背景、基础和主要内容

日军侵占北京后，在京日本人由4000增至4.1万人，北京的人口因而急剧增加。1936年北京人口为155万，到1939年增至173万[3]，人口压力巨大。为了满足大量日本人在北京的居住生活，达到长期占领北京的目的，在近现代城市规划理论影响下，由佐藤俊久与山崎桂一提出了规划草案，伪政府在此基础上编制了《北京都市计划大纲》。

日本侵略者为扶持以于晋和为首的伪北京政权，在市政府派驻日本人作为特别顾问。在特别顾问的帮助下，伪政府对北京的地理状况、资源和产业以及人口分布进行了调查。日本人在广泛调查的基础上提出了北京城市发展的几条方向性建议，如提出城市发展重点“一在旧街市之整理，一在新市区之辟设。盖以昔日都市多任其自然演进，对于公共之交通卫生以及防护各方面，自不能期其尽善，必须渐次加以整理……现在人口增加与日俱进，非另辟新街市区不足以资容纳。北京于西郊设街市区，东郊设工场区”。这些建议成为规划编制的基本指导思想。

1938年1月，由佐藤俊久与山崎桂一拟具的类似规划大纲的《北京都市建设计划要案》[4]出台。在此基础上，《北京都市计划大纲》（以下简称《大纲》）编制完成并于1941年由华北伪建设总署公布（1947年北平工务局在编纂《北平都市计划设计资料第一辑》时称其为《北平都市计划大纲旧案之一》）：日本人还授意伪建设总署编订了《都市计划调查资料》[5]《北京都市计划风景地区规则》[6]《街路计划标准》[7]以及《北京市设计委员会组织章程》[8]等属于专项规划和规划实施的文件。

制订该规划之前，日本组织下的伪政府建设署进行了大量的基础调查工作[9]，这些工作包括：

（1）都市计划区域调查资料

包括绘制行政区划图，详细标注区域内土地利用面积的增减情况；绘制人口统计表、面积及人口密度表、交通机关配置图、上下水道配置图、风景名胜图等。

（2）一般调查资料

整理沿革概要，制作风向及风速图、地形图、土地利用概况图[包括街郊区的旱田、水田、牧地、盐田、山林、河川、湖泊、飞机场、练兵场、低湿地、荒地、史迹、名胜、温泉等，市街地的官衙用地、商业地（又分为繁华商店街、普通商店街、长期摊贩营业地、仓库地带、妓馆等），工业地（又分为重工业地、轻工业地）和住宅地（又分为普通住宅地、不良住宅地）]、土地所有权现状图（包括国有地、公共团体所有地、寺院所有地、民有地分类）、土地时价概况图、交通时间图等。

（3）地址调查材料

包括水质及其他调查图、职业类别人口调查表、建筑物用途状况图、工场调查表、特殊建筑物调查表的制作。

（4）公园及风致地区调查资料

包括普通绿地调查表、公园调查表、生产绿地及荒地调查表、史迹名胜风景等调查图和调查表的编制。

（5）特别调查资料

包括开展街路计划调查、运河计划调查、地址资料调查、公园及风致地区调查等。

除了以上基础工作，民国二十九年（1940）8月，伪建设总署公布中日文对照的《街路计划标准》[10]，对街路等级、街路区分、坡度与曲线、街路交叉、建筑限界等标准进行规定；民国三十年（1941）7月又专门公布了中日文对照的《地域地区计划标准》[11]，包括了对商业地域、居住地域、工业地域、混合地域、绿地域、风景地区、美观地域的划分标准和规划要求，以及其他注意事项。同时公布的还有《公园绿地计划标准》《公共用地计划标准》。这些都是属于城市规划的标准规范类的文件。

从规划的主要内容上看，《大纲》分为四编十九章，包括“北京市概要”（包括沿革、地势、气象、人口及密度、铁路、道路、公园、公共事业、工业、商业、“娱乐欢兴”等）、“都市计划纲要”（包括方针、都市计划区域、市街计划区域及新市街计划、地域制、地区制、交通设施、上下水道、公共设施、都市防护设施、留保地等）、“都市建设事业”（包括方针、建设要领以及实施）、“关系诸规”（包括市街建筑暂行规则、新市街土地租用规则、街路和公共设施设计标准）等主要内容。可以看出，规划不仅包括编制内容，也包括了实施建议和一些主要建设标准。

《大纲》确定北京的城市性质为政治、军事中心，特殊的观光城市和商业都市；都市计划制订的范围包括“以现正阳门为中心，东西北三面各曰三十公里，南曰二十公里”，即东至通州迤东五公里，南至南苑土垒之南界，西南至良乡附近，西至永定河道西六公里，西北至沙河镇，北至汤山，东北包括孙河镇；制订规划时的人口规模为150万人，计划20年后达到250万人；规划采取分区制，划定专用居住区、商业区等，规定绿地区、风景区及美观区等地区，并划有“保留地”；规划中提出了北京城市发展的几条方针。

1942年，由于战局的变化，日本侵略者对规划进行了收缩性调整，调整后的规划在抗战胜利后被北平市工务局称为《北平都市计划大纲旧案之二》。

2 旧城和新区规划

因当时旧城区和规划新开发地区在规划建设方面的目标和任务都不同，《大纲》对两类地区采取了不同的规划模式。

（1）“旧街市”的规划与建设

“旧街市”范围为内外城城墙四周至城外绿地带中间之土地。《大纲》采用分区制，“为街市之保安、卫生、居住安宁、商业便利，及增进工业能率计，应尊重旧街市之状况，并考察将来都市发展之倾向，在街市计划地域内，就专用居住、商业、混合、工业各用途实施分区制”。为此，规划规定了专用居住区为“高级纯粹住宅地”；商业区以商业为主，并与居住混合；混合区为小工业、仓库与居住商业区混合的地区等。

高级住宅区规定在城内的分布为：1.东四北大街、朝阳门大街、东直门大街所包围之区域；2.东四北大街、东四南大街、崇文门大街之西方至王府井大街一带的区域；3.交道口东街、鼓楼东大街南方区域；4.西直门大街、西四大街、阜成门大街所包围之区域；5.西单北大街丰盛胡同、旧刑部街所包围之区域；6.西四北大街、西单北大街之东方至府右街皇城根一带之区域；7.石虎胡同南方区域。上述区域沿途商业地域及沿城墙居住区除外。

商住混合区的分布为：1.朝阳门大街、崇文门大街、西观音寺胡同所包围之区域；2.羊市大街、阜成门大街南方至丰盛胡同一带之区域；3.正阳门大街、东珠市口、柳树井大街、北羊市口所包围之区域。

正阳门大街、西河沿东口、魏染胡同、粉房琉璃街、先农坛所包围之区域等为“集团商业区”，其主要道路为“路线商业区”。

规划在旧城内将小工业、小型仓库与居住、商业的混合区设在“城内外城东南部，并于城之周围沿铁路线酌设数处”。除此之外，“在城内拟以正阳门至天安门之间两旁，长安街、崇文门、王府井大街、东安门大街、西单北大街、宣武门大街、西安门大街及正阳门大街沿路”为“美观地区”，故宫等为“风景地区”，严格控制划定地区内的建筑物和其他设施的建设。

从实际建设情况上看，《大纲》制订对当时内城开发产生了一定影响。例如，日占时期的商业设施如银行、商店等大多集中在东单、王府井、东西交民巷一带。这里是老北京的商业繁华地带，又邻近使馆区，优越的区位条件吸引了日本和朝鲜（半岛）[12]人的商业组织的集聚。日本政商机构，包括银行、学校、医院、商店、旅社、饭店、行政机构等设施纷纷聚集于此，这是民国以来内城空间发生的一个显著变化。

内城进行的重要空间调整还表现在，内城居住、社会空间以及使馆区的变化是日本按照自身利益主导规划实施和土地利用调整的结果。清末以来，北京市的外国人口大多居住在东交民巷使馆区。卢沟桥事变前，在北京的日本人主要集中在使馆区内一区。[13]

日本占领华北后，日本广田内阁审议通过了《二十年百万户移住计划案》，并宣布将此计划列为日本“七大国策”之一，从1937年开始正式实施。卢沟桥事变时，在北平的日本人仅4000余人，1940年1月增至46000多人，7月则增至67400余人，占华北日本人总数的22%[14]。八年沦陷时期，北京人口的增长主要是机械增长，而在华日本人的增长占了很大比例，其数量在20世纪40年代初达到高峰。这些日本人在华从事商业活动者居多，除在西郊新街市的日本人外，在东单、王府井、东西交民巷一带也大量聚集。因商住条件优越，原居住于这些区域的北京市民被日本侵略者大量地驱赶到城郊地区。西四牌楼附近一带地方甚至被划为“特别区”，中国人一概迁出，也不准在这里通行。来北京的日本人除了军政人员外，绝大部分是来此淘金做生意的，许多中国人的商店、铺面被日本人无理抢占或被迫挂上日文招牌[15]。

使馆区本就是北京的特殊区域。日本侵华时期，侵略者凭借其占领者的优势地位，扩大其使馆占地，使使馆区的空间布局也发生了明显的变化。1900年前后，日本在使馆区仅占法国和西班牙使馆之间的一小块空间，东侧紧邻北京饭店。1935年时日本的使馆区占地面积大大增加，除原有面积外，沿御河西侧增加了两处公使馆地和日本兵营，周边邻中法银行、中国邮局。这一时期，无论使馆及相应设施面积的扩大和所占据的良好位置方面，日本都是十分突出的。

根据《大纲》对内城道路的改善性规划，日伪时期伪建设总署实施了一些修建和改建城市道路的工程，对改善内城封闭、堵塞的交通状况以及改善内城空间产生了一定作用。1938年8月至1939年1月，共修沥青马路五段，包括安定门经交道口至北新桥，朝阳门经王府井大街至八面槽，阜成门至西四，广安门经菜市口至宣武门，天桥至永定门路段。随后伪工务局又着手将市内主要道路改建为柏油路。据《市政旬刊》民国二十七年（1938）12月14日“工务局施政概要——一年来之回顾”记载：新修沥青柏油路“东四牌楼至北新桥，王府井大街南口，中央饭店门前一段……府学胡同中部及中剪子巷一段，后圆恩寺，西四牌楼至西直门一段，共计78055平方公尺”；“新修报子胡同及东四睥楼六条胡同，府学胡同等处，共计26041.80平方公尺”；《市政旬刊》民国二十八年（1939）11月24日曾记载“北海公园前及南北池子西郊民巷……正阳门大街、府前街等处补修沥青油路”，并翻修南新华街、珠市口至柳树开、干面胡同、史家胡同、养蜂夹道、霞公府无量大人胡同，纸巷子至煤市大街等处的石碴路73466平方公尺。自卢沟桥事变以来，崇文门至东单牌楼一段的沥青路屡经载重车辆碾轧，破损严重，市公署准予补修，并将西道牙下石碴路改为柏油路，将已经淤塞损坏的街沟、沟井与砖道牙偏沟加以修治或重新安设。上述工程属伪工务局四年计划中第一期工程的一部分，在1939年年底完成。同年底，在东单、西单、王府井大街南口、八面槽、府右街南口等处装设完工三色楼式指挥灯。

尽管如此，这些市政改善工程只是杯水车薪，整个日伪时期旧城区市政废弛，道路沟渠破败不堪。出于为日本人服务的主要目的，旧城区的规划实施和市政改善主要放在日人居住地的基础设施改造和城市美化方面，而对日人居住区以外的区域的城市建设则不管不顾，任其恶化。

（2）西、东郊“新街市”的规划和建设

考虑到北京的进一步发展，以及为容纳北京迅速增加的日本侵略者军、政、商机构及日本人口和企业，《大纲》认为仅仅对靠旧城区的挖潜是远远不能满足需要的，于是对于在内城西、东郊开发建设“新街市”拟定了宏伟计划，并规划西部“新街市”以“容纳枢要机关及与此相适应的住宅商店”为主要功能（从现在看可理解为新行政文化中心），东部“新街市”位于旧街市东南地区和通县的西部，以工厂区为主要功能，并从长远目的出发，在规划区域内配置一部分商业地区，预备将来使东郊外成为卫星市。

《大纲》对西郊“新街市”区域定义的范围是“东距城墙约4公里，西至八宝山，南至现在京汉线附近，北至西郊区机场。全部面积约65平方公里，其中主要计划面积约占30平方公里，余为周围绿地带”。规划所选择的这个新行政文化中心区，以颐和园佛香阁为标志点划出一条南北中轴线，这条中轴线位置大约在今天的西四环一带。这样不仅使新城区的正北方有了一座“靠山”，符合“背山面水”的风水理念，而且在新城中轴线上，利用了现成的水域（昆明湖和长河）。西郊新街市规划的核心区域内计划充做军事机关用地，在铁路沿线设置商店街，铁路线迤南为特别商业地，居住地在商店街的背后。此外还包括学校、商店、医院、神社等设施，道路和上下水系统都进行了系统的规划，并规定主要将房屋租给来华的日本人使用。西郊新街市建设目的是“建设西郊新市区为一能自立之近郊市，利用已有建筑道路设施，疏散城区人口，解决市民居住问题。新市区周围绕以绿带，与城区隔离。保留空地以备将来发展”。这里所指的城区人口以日本人为主，充分体现规划为日本侵略者长期占领北京服务的目的。西郊新市街的规划布局参见图1。

图1 北京市东西郊新市街之西郊新市街地图

A.日本人学校 B.青年训练所 C.北京神社 D.八宝山 E.医科大学 F.大众运动场 G.中国人学校 H.中央车站 I.中央批发市场、货物站 J.莲花池 K.瓦斯公司 L.家畜市场 M.下水处理场 N.公主坟 O.翠明公园 P.钓鱼台公园 Q.东公园 R.大广场 S.西公园 T.阜成门 L.广安门

资料来源：《北京市东西郊新市街地图》，北京市档案馆藏档案，档号：J17-1-2797。

按照这一规划，北京伪政府于民国二十八年（1939）开始建设西郊“新街市”，并且在抗战结束前使其略具雏形。根据《北京都市计划设计资料第一辑》统计，西郊新市区共征地14.7平方公里，建成建筑518栋，用地面积862042.12平方公尺；建成土路67900公尺，占全区计划路长度70%，沥青洋灰路两条，长8700公尺，沥青石碴路三条共3600平方公尺，并建成中央大路，使得西郊新市区规划的方格网道路骨架基本完成；建战卫生设备自流井三口中，净水场三处以及长辛店变压场、石景山发电场新锅炉房，医院、运动场、公园各一处，苗圃三处。

图2 北京西郊新市街中心地区（兴亚大路）

A.军司令部 B.大广场（为军事阅兵、配置大和坛、纪念门、圆环等） C.图书馆 D.公共集会堂 E.军事用地 F.区行政中心 D.日本居留国民团体 H.领事馆 I.日本警察局 J.日产公司 K.旅馆 L.商业建筑 M.大仓公司 N.商工会议所 O.新闻社 P.北中国开发公司 Q.建设总署 R.华北交通公司 S.银行 T.公司 U.百货公司 V.小学 W.同仁医院分院 X.电信局 Y.中央邮局 Z.铁路旅馆 ！建筑物 ？电影院

资料来源：北京市档案馆。

基本形成的西郊新市区方格网道路骨架使得新市区的开发具有一定规模（图2）。建成的道路主要包括：沥青混凝土路面复兴大街（南侧）8700米，沥青碎石路万寿路、永定路、玉泉路共计3600米，碎石铺装复兴大街（北侧）8700米，卵石铺装中央大街（今复兴路）1900米，土路翠微路1000米、翠微西路800米、万寿路及东西路共计4200米、万寿东西二路共计2700米、东翠路1600米、丰台路及丰台东路4000米、丰台东二路1000米、东线路1400米、中央大路1000米、中央东路及西路2000米、西绿路1500米、永定路及永定东西路4800米、西翠路及西路3000米、玉泉路及东路2700米、北绿南街1500米、南绿街4000米、平安南北街5500米、复兴北二街4000米、复兴南北街7000米、太平街及北街6500米、泰安南街1500米等。[16]

当时日本人认为西郊新市区将会有很大的发展潜力。到1942年，西郊新市区已吸引住民500户，约1500人，还准备继续建设房屋，预计吸引1500户，在1942年底预计达到6000多居民。为繁荣西郊，当局进行了一系列的配套设施的建设。在教育方面，建有国民学校校舍，1942年10月完工。医疗方面，已经有了临时的医疗机构，准备在五年计划中设立综合性医院，并在当时人口激增的情况下，先行建立一些小型的诊疗所。

《大纲》规划的东郊“新街市”在广渠门迤东1.5公里至3公里，拟准设立“本市为消费市场之制造工厂及其他特加限定者”，并“在通县指定设立大规模及有妨害或具有危险性工厂区域”。

根据规划，日伪期间伪建设总署在东郊征地2.67平方公里，建成工厂九家，干线道路三条，土路共18000公尺。东郊工厂建成的包括北京锻造株式会社、北京麦酒株式会社、北京制药株式会社、大信制纸株式会社、野田酱油株式会社、日本电业公司、东西烟草株式会社、天野工业所、今村制作株式会社等，预留的其余11家企业用地仍为空地（图3）。

（3）新旧街市之联系与“地区制”

考虑到加强东、西“新街市”以及“新街市”与“旧街市”的联系，《大纲》规划了三条东西方向的联系通道：从广安门、阜成门向东沿线道路辟为一南一北的东西干线道路，长安街两面开辟城门洞，使长安街这条中轴线向东西延伸，成为中间的东西主干道。规划中东西中轴线的确定对北京后来的空间发展和布局起到重要的影响。

为了加强新旧市区的对外联系，日本侵占北京期间还对北京通往郊区以及周边省份的长途公路、铁路、飞机场、运河等进行了规划。

图3 北京东郊工场地带都市计划图

1.日清面粉 2.野田酱油 3.北京啤酒 4.日本毛织 5.华北东亚烟草 6.北京铸造 7.大信制纸 8.北中国制药

资料来源：北京市档案馆。

《大纲》根据功能分区的原理，在建成区、新市区和城郊规定了服务于都市保安及卫生功能的农耕地、森林、山野、原野、牧场、河川等“绿地区”，名胜古迹为主的“风景地区”，旧城区以正阳门—天安门、长安街、崇文门大街、王府井大街、东安门大街、两单北大街、宣武门大街、西安门大街、正阳门大街为主以及新市街主要道路和广场为主的“美观地区”。对各“地区”的建设提出了一定条件，如《大纲》通过划定包括北海、中南海及景山东北西三面由各皇城根包围之间的区域，对该地区内建筑物及其他设施的建设和改造严加统制，以达到保存古建筑和古城风貌的目的。

《北京都市计划大纲》并没有得到很好的实施，首先是因为资金困难，尤其是太平洋战争爆发后，日本侵略者集中占领地的财力用于应付规模日渐扩大的战争，用于占领地城市建设的资金受到极大的限制；其次是城市发展动力不断下降，由于战争原因，涌入北京的日籍人口在战争后期呈下降趋势，新市区发展的人口集聚大大不足；最后是东西郊新市区完成的建筑比较分散，交通联系不便也使得新市区不能成规模地发展起来。

（二）《北京都市计划大纲》所体现的近现代城市规划思想的评介

日本人主持编制《大纲》时，正值集世界近现代城市规划理论和实践之大成的《雅典宪章》发布后不久。总的看来，《大纲》的编制借鉴了近现代城市规划理论的主要方法和实践经验，受到“田园城市”“卫星城市”“工业城市”“带形城市”等理论，以及当时美国兴起的保护城市自然、建设绿地和公园系统等城市规划建设实践的影响，注意城市的居住、工作、游憩、交通四个主要功能区域的布局，并在一定程度上注意到保留旧城名胜古迹和历史建筑。因此，《大纲》可以说是作为历史古都的北京在近现代城市规划理论和实践经验指导下进行的首次城市规划编制。当然，日本人作为侵略者和占领者，其规划主要目的是为保护和强化日本占领当局以及来华居民和工商业者利益，并把北京营造为侵华的军事、经济基地。这一点在日本人的军事和居住生活用地的安排、环境和公用设施规划、工商业用地布局等方面都有明显体现。

日本国内1907年就印行了霍华德1902年再版的《明日的田园城市》一书，其他当时先进的近现代城市规划思想也在20世纪初期陆续传入日本。《大纲》在引用当时先进的规划概念和方法，如区域概念、功能分区、绿地带、放射路网、邻里单位、土地利用分区和管制、园林与广场的配置等方面都比较突出。

在规划编制之前进行详细的基础资料调查是近现代城市规划制订的主要准备工作之一。为制定《大纲》，日本规划师和伪建设总署都市局进行了专门的较详尽的调查，其中的调查资料和成果会集的图表主要包括行政区划图、人口统计表、面积和人口密度表、交通机关配置图、上下水道配置图、风景名胜图[17]。

伪建设总署民国三十年（1941）7月在《地域地区计划标准》中明确：“凡在都市计划区域内决定地域地区时，须考虑交通、保健、卫生、保安、经济、地形风貌、风向等项，并应将都市沿革及发展要素等调查研究以期保持各地域之连续而设定之”[18]，体现了编制城市规划的合理程序和方法；此外，确定城市性质，明确城市规划的范围，采用功能分区的手法确定用地分区规划以及新市区和新工业区，并且“在街市计划地域内，就专用居住商业混合工业各用途实施分区制”等，都是欧美近现代城市规划编制的主要内容，也体现了近代城市规划的功能主义思想。

早在1919年，日本国内的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度，但当时仅分为居住区、商业区和工业区三种类型。《大纲》深化了这种功能分区制，并扩展到城市和区域整体。在城市局部地区，“为街市之保安、卫生、居住安宁，对居住区为细胞式近邻住宅单位，设置临近公园、儿童体育场、学校、图书馆、商店、诊疗所、托儿所等建筑……”（参见表1，显示西郊新区土地用途比率，相当于现今的用地平衡表）。同时，规划对整个城市的功能分区也比较明确，即疏解旧城人口和工商业，建设西郊以行政、居住为主的新的综合功能区和东郊工业区，并在城市外围设置绿地区、风景地区等生态功能区。对于主城与新区的功能划分，规划也明确提出，“建设西郊新市区为一能自立之近郊市，利用已有建筑道路设施，疏散城区人口，解决市民居住问题。新市区周围绕以绿带，与城区隔离。保留空地以备将来发展”。东郊新市区则是危险工业、污染工业的集中地。

表1 西郊规划分区面积比率

当时日本规划师在其国内城市规划建设中，即视道路为一种都市的开放空间而存在，在规划中重视其多重功能。例如，商业中心的道路有聚集人潮的功能，形成都市中购物的重要场所；林荫道与公园道路提供都市休憩娱乐生活；祭奠及活动（游行、升旗典礼）也可在道路上举行，又具有了政治文化功能。因此《大纲》对路网规划非常重视。规划明确“道路为构筑都市之根干，在都市计划之内容中为最重要之一项”。在规划中特别注意了道路的分级标准和沿路绿地带的布置，对主次干道的断面均有详细规定。

《大纲》还注意了规定“留保地”，并划定都市保安、卫生区域，规定城市周边的农耕地、森林山地、原野、牧场、河岸等地“永不街市化而保存之”。这种规划禁止建设区域的手法，是在规划发展建设用地之外的一种逆向思路，在今天也是一种先进的规划思维。

《大纲》还从提高城市生态环境功能和美化城市的角度出发，规划了若干绿带、公园和广场。当然，究其动机和从分布区位来看，这主要是以改善日本人居住地区的公共卫生、安全和环境美化为主要目的。例如，为了避免与中国人混居，日本人在西部新市区规划了大量的绿带和公园，划出了大量的保留地。从客观上看，这种手法体现了当时欧洲规划理论中的“Green Belt”建设理念。“Green Belt”概念传入日本后，被译为“绿地带”。东京绿地协议会在1932年明确了绿地的定义和分类，绿地被定义为“永续性的空地”，并把绿地分类为准绿地（景园地、风景地、保存地）、生产绿地（渔业地区、牧野地区、林业地区、普通农业地区）、普通绿地（游园地、公用绿地、公开绿地、墓苑、行乐道路、公园）。另外，其“都市公园体系”包括街区公园、近邻公园、地区公园、综合公园、运动公园等。日本提出的这一套绿地理论和规范被应用到其殖民地的试验中，几乎没有时间差。

但是，《大纲》在吸取西方先进的规划理念和技法的同时，也存在突出的问题，最具代表性的问题是对旧城的处理缺乏积极的考虑。北平工务局1948年所编资料认为，日伪时《北京都市计划大纲》“对旧城完全不顾，纯注重与建设租界性质之郊外新区域。以西郊为居住区，东郊为工业区，并以东西长安街为东西新市区之联络干路而贯通两端之新辟城门。依此计划建设完成后，北平之繁荣中心即将完全转移于日本人掌握之新街市，使北平旧城区沦为死市”[19]。客观分析，日本之所以放弃旧城，一方面源于侵略者希望在短时间内通过新城开发把北京建设成为其在华北的统治中心和工商业中心，以更好地为扩大侵华战争服务；另一方面，日伪政府没有足够的实力来同时进行旧城改造与形成开发。同时，当时世界上对旧城特别是古都的保护与改造、更新等的理论和实践的探索尚未形成可操作性的结论，这恐怕也是日本“弃旧立新”的原因之一。

（三）《北京都市计划大纲》的历史影响

《大纲》自1938年的草案开始，几经修改，在1941年定案和正式公布，并在随后部分得到实施。从1931年“九一八”事变至1945年日本战败投降，这期间，在中国占领地的重要城市进行都市规划成为日本军国主义加强殖民统治体制中的重要一环。当时日本在中国台湾、东北、华北地区以及朝鲜等地开展的一系列的都市规划，其实质都是意图使都市规划成为其巩固亚洲殖民地和占领地，建设扩大侵略规模的军事经济基地的重要手段。例如，在北京，最直接的手段就是以服务于日本军队和日本人的新市区的开发来代替北京的旧城，企图将城市的发展以新市区为核心完全掌控在自己手中。

当然，日本人在制订北京规划中所采用的近现代城市规划手法和理念亦具有一定科学性，其所运用的近现代城市规划理论和体现的主要思路具有一定的合理性和前瞻性，客观地说规划的编制对后来北京的规划建设实践产生了一定的历史性影响。正如抗战结束后有专家指出，“就原则理论上言，就当时形势上看，该项建设计划固只利于敌而无益于我。但就现实观，平心而论，似亦未尝不有助于我之改革利用”[20]。

旧北京城是一座具有悠久历史且规划严整的城市，拥有众多的名胜古迹和风景名胜之地。如何保护旧城，开拓城市发展的新空间，如何进行合理的近代化的城市功能分区，《大纲》在这些重要问题上进行了尝试和探索。《大纲》试图改变当时北京的单中心城市空间结构，构建中心旧城区、西部新城区以及东部和东郊工业区三个不同功能片区的发展态势。这种空间布局结构从纯技术的意义上说可以使旧城集聚的人口和产业得到有效疏解，旧城的格局、风貌和历史建筑得到留存，同时发展具有近现代城市功能的新市区。从纯粹的城市布局角度看，西郊新市区和东郊工业区的选址相对比较恰当，考虑了各自的自然地理、环境条件以及交通运输条件等因素，以及与中心老城区的联系。在总体布局上，长安街向东西两侧延伸，穿过新辟的城门连接东西郊，拓展了北京城的横向轴线，以东西轴线串起中心老城与东、西新区，确定了较长时期内北京城市空间形态的框架。通过《大纲》的局部实施，东、西部新市区均形成一定的规模，成为后来城市发展的基础。更重要的是，《大纲》提供了北京城市空间发展的一种新思路，形成了北京城市空间结构和形态从单中心向多中心转变的开始。沦陷期间的北平城市规划中关于城市空间和产业布局、功能分区的设想，对后来都有一定的参考价值。

《大纲》运用区域规划的观念，将城市发展的周边农村地区纳入规划视野，同时强调北京的都市计划要有空间的弹性，以备以后发展的余地。抗战胜利后，北平市政人员在总结北平都市计划时，精到地概括《大纲》的主要内容包括“旧城区之改造，新市区之发展，游览区之建设，卫星市之建设”，而这些内容正是一个大城市的规划应着力强调的。

当然，《大纲》的实施过程也是一个掠夺和榨取中国人资源和财富的过程，是为日本侵略者开拓殖民地的计划服务的过程。为把北平变成华北占领区的统治中心，日本侵略者致力于西郊“新市区”和东郊“工业区”的规划与实施，对城市发展重心的转移产生了比较明显的作用。日本侵略者以践踏中国主权、牺牲中国人民的利益为基础，完成了东西郊征地及初步的掠夺式、突击式开发，并且对中国人聚居的旧城区的改善不管不顾，任其衰败破落。

北京在1912—1928年之前作为中华民国的首都，其最重要的城市功能是政治职能。在作为政治中心的同时，北京还是一座文化城市、历史城市。为此，民国初期北京市政府组织了局部的沟渠整理、交通整理等基础性工作。1928年中华民国首都南迁后，在一些专项城市建设规划，如袁良主持制订的“都市整理计划”的指导下，北平市政府开展了一系列城市改造和建设活动。而《大纲》可以说是北京出现的第一个具有近现代意义的城市总体规划，虽然这比其他早期被帝国主义侵略者占据的殖民城市如青岛、大连等进行近代城市规划编制要晚，与南京等中国人自己制订近代化的城市规划相比也晚了10年时间，但对北京这个封建都城规划建设的顶峰之作来说，这次城市规划的编制是西方近现代城市规划思想传入以来在北京的首次实践。

1946年抗战胜利后，国民党北平市政府对日本侵占北京时期建设的东西郊的情况进行了广泛的调查，在此基础上，以利用旧有的市政建设基础为出发点，以《大纲》为参考，于民国三十五年（1946）5月征用日本人折下吉延、今川正彦改订《北平都市计划》[21]。但是，因国民党政府忙于内战，一直没有将改订后的城市规划公布，更没有时间得以实施。随着新中国的成立，北京回到人民大众的怀抱。

新中国成立后北京被确定为首都，北京的发展翻开了崭新的历史篇章，进入了一个大规模的建设阶段。为了规划新首都，中苏专家对新中国成立以来第一次北京城市总体规划的制订进行了充分的调查和讨论，期间对北京的城市空间发展和布局产生了极大的争议。各方专家提出的规划方案中包括了受到广泛注目和备受争议（可以说直到今天仍是如此）的、由留美和留英的规划建筑大师梁思成和陈占祥提出的“关于中央人民政府行政中心区位置的建议”。考虑到保护旧城以及建设新区的不同要求，梁、陈提出，“考虑按实际要求，和在发展上有利条件，展拓旧城与西郊新市区之间地区建立新中心，并配合目前财政状况逐步建造”[22]。行政中心区“西面连接现在已有基础的新市区，便利即刻建造各级行政人员住宅，及其附属建设。亦便于日后发展”[23]，“发展西郊新中心，利用原来‘新市区’基础为住区”[24]。该项行政中心的建议既考虑了日伪时期建设西郊新市区的基础，又考虑了住宅及其附属建设。亦便于日后发展。[25]因此，“梁陈方案”对于新行政中心发展的建议，既考虑了日伪时期西郊新市区建设的基础，又考虑了与中心旧城的联系。应该说，“梁陈方案”在发展新城和保护旧城、城市发展方向、空间轴线的形成、功能分区的确定等方面，对1941年《大纲》的技术思路和既有建设基础有所考虑，吸收了《大纲》中的合理成分，充分考虑到了古城的延续和保护，以及日伪时期已经开始建设的西郊新街市和正在形成的东西轴线的有效利用。令人叹息的是，开辟新区、疏解北京旧城功能的思想在“梁陈方案”受到政治性批判后，一直未能在后来的北京城市规划中得以重点和有效体现，以至于造成今天的北京城市空间布局的诸多难以解决的问题。

新中国成立后历次北京城市总体规划历经以旧城为中心、市区加卫星镇的“母子城”布局形式、城市中心区加边缘建设区的“分散集团式”的空间模式，直到新世纪北京城市总体规划提出完善“两轴”、发展“两带”、建设“多中心”，构筑以城市中心与副中心相结合、市区与多个新城相联系的新的城市形态。可以说，21世纪初北京的总体规划的战略转变在于依托原有基础，实质性地开始建设分散中心城区功能的新城，以此希望改变长时期“水多加面，面多加水”的中心大块外延式发展导致的空间结构难题，并达成保护旧城古都风貌的目的。这轮规划如果能够有效实施，将是破解北京城市发展新旧矛盾特别是空间方面的矛盾的真正开始。

鉴于北京作为封建古都的特殊性，日本侵略者制订的具有近现代意义的《北京都市计划大纲》是其战争时期在占领地诸多规划建设试验中的一个典型代表。因此，在明确《大纲》编制实施的强化殖民统治目的的前提下，客观地分析这一规划及实践的合理性以及历史影响具有现实意义。

（四）1937—1945年北京城市人口的变动

规划的编制实施与城市人口的变动是互相影响的。北平沦陷期间人口变动表现出以下特点：

（1）城市人口总数有所增加，人口的集中分布地区变化不大。比较具有战争时期特点的是人口的出生率低于死亡率，即自然增长率为负数，表明人口增长主要来自于机械增长，这是在城市人口外流的同时又有更多的外地人口流入的结果。1936年北平人153万，1938年为160.4万，1939年为173万。

（2）外侨人数增加，特别是日侨大量进入北京。日本为了加强殖民统治以长期占领华北，施行了大规模的移民计划。由于进入北京的日侨大量增加，北京内外城与郊区的日本人口比重上升很快。《社会统计月刊》做了1939年5月—1940年1月“华北各地日侨人口统计”，将北京内外城、四郊、南苑、长辛店、丰台等地作为统计范围。由于朝鲜和中国台湾被日本侵占后被日本视为属地，因此中国台湾人、朝鲜人也被视为日本人而统计在内。日本侨民人口变化情况，在短短三年内由4000人增加到85200余人，可参见表2。各国侨民的人口变化参见表3。

表2 日伪时期北平日本人口统计

表3 各国侨民的人口统计

日侨激增并与北京市民争夺生活资料与就业机会，加上日军疯狂的经济掠夺，使北平的粮荒日益严重，饥饿、疫病造成死亡人数超过出生人数。大量流入北平的日侨虽然没有改变北平人口数量与分布的总体格局，但他们仰仗军事政治优势挤占了北平人民的生活和就业空间，日伪政府还对北京市民实施残酷的经济侵略，如强行开展献铜、献木运动，以及对市民粮食的残酷掠夺，将北京市民的生活推向水深火热的境地之中。

（3）郊区人口短时期内迅速增加。东西郊“新市区”的建设使北平的建成区范围相应扩大，郊区人口也有比较明显的增加，在短时期内影响了城市的人口分布。据统计，西郊新市区在1942年初已经吸引人口500户合计1500人，1942年预订在西郊建设房屋者有1500户，年底计划再引入6000余居民[26]。

从总体看，由于整个日占时期北京城市经济恶化，加之日本侵略者的野蛮掠夺，北京的城市人口并没有呈上升趋势发展，在日本占领后期，由于日军在战场上的不断失利和退缩，以日侨为主的外侨人口也迅速减少，西、东郊“新市街”的建设也停滞下来。