由于中央高度重视，“新机制”的落实工作进展较为顺利，原本5年的实施计划提前完成。但是，在新机制的实施过程中，监管缺位的现象仍然存在。一方面，虽然已经建立有义务教育经费保障办公室（简称“义保办”）等机构，并且形成了“月报”制度，但是由于监督机制不健全、监督指标不完善、监督方法不科学等多方面原因，“新机制”仍然存在一些问题。另一方面，作为一项国家级的系统工程，“新机制”调动了数千亿元的资金，但是尚没有研究从资金的使用效益上来考察“新机制”的成效，一些现有的指标显得过于粗略、缺乏严谨性和科学性。本研究致力于建立一套完整的监测和评价指标体系，为增加农村教育经费投入、保证政策目标达成提供可资参考的政策建议。

1.2.1 本书的研究设计

在国际上，大型教育发展项目的监测与评价工作日益受到重视。无论是世界银行，还是亚洲银行，在实施教育相关资助项目的同时，大多会开展项目影响力评价。如受教育部财务司委托，由北京师范大学教育经济研究所完成的世界银行贷款、英国国际发展部赠款的“西部基础教育发展项目影响力评价研究”（以下简称“西发”项目）就属于此类监测与评价项目。在我国，项目监测与评价工作在教育领域开展相对较晚，手段和方法上都有待完善。本研究就是在借鉴“西发”项目影响力评价及其他国际组织项目评价的基础上开展的。

所谓监测，是指在项目的实施过程中，系统地、连续地收集、分析有关项目投入、实施、产出和结果等方面的信息，以监督项目是否按照预期开展和实施，项目的预期目标是否实现[10]。所谓评价，则是指对项目的整个过程，包括设计、实施和结果进行客观、系统的分析，目的是要确定项目是否带来预期的影响，具体是如何产生这样影响的，实施的效率如何，以及项目的可持续性如何[11]。一般认为，监测侧重过程，是一个以事实为依据，不包含价值判断的工作；而评价则侧重结果，注重对政策实施效果的分析，最终必须形成一个价值判断。值得注意的是，简单地将监测和评价从过程和结果的角度来区分是不够全面的，应该说两者是相互渗透、相互协调的。没有监测，就难以为评价提供可靠的数据来源，特别是现在的评价越来越看重过程性指标，使得监测对于评价越发重要。同样，没有评价，监测就缺乏价值导向，就难以在监测过程中发现问题和解决问题。特别是对于政策执行部门来说，监测的指标体系和评价的指标体系必须能够在统一的框架下得到协调，这样才有利于对项目实施全过程及后期影响的整体把握。如果监测指标和评价指标存在较大分歧，或者权重设置不一，必然会加大项目监控和评定的难度。正是基于此种观点，本书更多地将监测和评价结合起来考察“新机制”的实施成效问题，仅在必要的时候对监测和评价分别加以说明。

“新机制”是一项浩大的工程，不仅耗资巨大，而且调动了从中央到地方各级政府的人力、物力和财力。因此，对“新机制”进行评价，在对象、内容、方法、技术和指标体系构建等各方面，都面临着前所未有的理论困难。总体来看，需要解决的问题大致有以下几个：

（1）如何构建较为全面并具有可操作性的监测指标体系？

（2）如何在全国范围内构建三级监测网络？

（3）如何利用监测结果对“新机制”的实施进行调整和干预？

（4）如何建立一套较为客观的以“新机制”目标为指向的评价指标体系？

（5）能否创新经费管理机制，为进一步改革提出合理建议？

为了解决这些问题，不仅需要研究者在理论上对监测评价工作有足够的理解，更需要通过大规模调查获得第一手数据来加深对“新机制”实施情况的把握。为此，课题组在我国东部、中部和西部地区各选取了一个代表省份，并在该省选取经济发展水平较高、中等或较低的两个样本县进行抽样调查。具体地，我们在东部选择了经济和教育都较为发达的山东省，并选取了经济较好的寿光市和经济一般的齐河县；在中部选择了经济和教育都处于中等发达程度的河北省，并选取了经济较好的涿州市和经济一般的定兴县；在西部选择了经济和教育都相对较为落后的广西，并选择了经济较好的鹿寨县和经济较困难的融水县。为了保证样本代表性，课题组对三个省六个样本县进行了分层随机抽样，选取了一个城关镇，和高、中、低三个经济水平的乡。对于每个样本县入选的乡镇，我们随机抽取若干所小学和初中，对所有校长和教师发放调查问卷。对于入样小学，我们在5年级随机抽取了一个班，向该班的所有学生及其家长发放调查问卷。对于入样初中，我们在八年级随机抽取一个班，并向该班所有学生及其家长发放调查问卷。为了调查寄宿生情况，我们要求抽取的班必须包含寄宿生。

此外，为了保证调查质量，项目组还成立了由教师带头的调研团队，经过严格的调研培训后，于2011年年底前往六个样本县。在实地调研过程中，调研团队不仅与当地县教育局的领导和相关科室负责人进行座谈，而且还下到学校对校长、财务人员和教师进行访谈，深入了解情况。为了切实了解农民负担状况，部分调研团队还组织了入户调研，通过与农民交谈，亲自收集第一手资料。经过将近1年的准备和3个月的实地调研，项目组掌握了包括县教育局统计数据、地方教育志、地方经济社会发展统计报表、地方教育经费数据报表在内的大量官方统计资料，以及包括校长问卷、教师问卷、家长问卷和学生问卷在内的调研数据，初步建立了一个较为全面的“新机制”监测与评价数据库。正是在这些数据和资料的基础上，项目组成员进行报告撰写工作，并在专家顾问的指导下，进行了进一步的修改，最终形成了本书。本书不仅是对农村义务教育财政中一些重要问题的回应和分析，更是公共教育政策监测与评价方法体系的一次综合应用。

1.2.2 本书的结构

本书一共包含如下十章。

第1章“引论”，概述“新机制”的背景与实施内容，同时阐述本书的写作目的、主要内容与研究意义，以及对全书内容进行概括性介绍。

第2章“农村义务教育经费保障体制改革：历史与现状”，主要采用文献法对我国历史上的农村义务教育经费保障体制变迁路径进行分析和梳理。按照通行的观点，第2章将我国20世纪80年代以来的农村义务教育经费保障体制分为四个阶段：分灶吃饭（1980—1993年）、分税制改革（1994—2000年）、农村税费改革（2001—2004年）、新机制（2005年至今）。在此基础上，第2章还整理了近十年来国家启动的农村义务教育重大工程，并分析其对农村义务教育发展产生的重大影响。

第3章“‘新机制’的实施：步骤、总体成效与问题”，仍然以文献法为主，在第2章的基础上对“新机制”进行更为深入的分析。这一章将“新机制”的实施分为三个阶段：启动尝试阶段（2005—2006年）、全面推行阶段（2006—2010年）、完善深化阶段（2010年至今）。在介绍这三个阶段的政策重点的同时，该章还尝试从减轻农民负担、提高公用经费水平、缓解教育乱收费等多个方面来剖析新机制的成效。最后，这一章提出了“新机制”实施中遇到的突出困难。

第4章“‘新机制’的监测与评价体系：理论、实践与改进”，主要是从理论上探讨对“新机制”进行监测和评价的必要性和可操作性，并建立一个统一的监测和评价指标体系。这一章首先对监测和评价的概念进行理论辨析，其次从监测和评价两个角度来分析目前“新机制”的现状，再次通过对政策文本和既有研究的深入分析探讨“新机制”的政策诉求与目标，最后将监测与评价理论运用到“新机制”上，构建了一个综合考虑背景、投入、产出、结果和影响的监测与评价指标体系。

第5章“‘新机制’实施效果：全国财政性教育经费保障水平和均衡性分析”，主要利用《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》等官方公布的数据，以财政性保障经费为切入点，对“新机制”实施以来全国农村义务教育经费的投入总量和生均量进行分析。在此基础上，这一章还利用城乡教育经费投入数据，分析了城乡之间在经费投入总量与生均量上的差异。

第6章“‘新机制’实施效果：三省六县义务教育经费投入状况的评价”，主要利用项目组调研数据库，在概述样本县的社会经济及教育事业发展状况的基础上，从县级层面对“新机制”实施以后样本县农村教育投入状况和努力程度进行了评价和比较。

第7章“‘新机制’实施效果：三省六县义务教育办学条件的评价”，主要利用项目组调研数据库，从县、学校和教师层面对样本县义务教育学校办学条件的改善情况进行了评价和比较。

第8章“‘新机制’实施效果：三省六县农村家庭义务教育负担状况的评价”，主要利用项目组调研数据库，对样本县家庭教育负担状况进行评价和比较。

第9章“‘新机制’实施效果：黑龙江省县级面板数据的双重差分模型评价”，主要按照黑龙江省推行义务教育时间节点先后，在“准实验设计”框架下，利用2005—2009年黑龙江省的教育经费基层报表数据，以较先实施“新机制”的县作为处理组，以较晚实施“新机制”的县作为对照组，采用双重差分的方法，评价“新机制”改革产生的增量效果。

第10章“结论与政策建议”，总结了项目研究的主要发现，对“新机制”未来的实施提出了一些政策建议。

[1] 邬志辉.农村义务教育经费保障新机制［M］.北京：北京大学出版社，2008.

[2] 孙志军，杜育红.中国义务教育财政制度改革：进展、问题与建议［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（1）：113-119.

[3] 沈百福，李芙蓉.我国部分省（区）义务教育财政投入缺口分析［J］.教育发展研究，2004，24（z1）：1-5.

[4] 杜育红，孙志军.中国义务教育财政研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2009.

[5] 杜育红，孙志军.中国义务教育财政研究［M］.北京：北京师范大学出版社，2009.

[6] 张宝文.进一步完善农村义务教育经费保障机制浅探——基于黑龙江省实施情况的思考［J］.经济研究导刊，2011（20）：24-26.

[7] 王文宏.农村义务教育公共财政转移支付模式研究——基于公共财政理念对县级财政的审视［J］.大连大学学报，2007，28（1）：123-128.

[8] 范先佐，付卫东.农村义务教育新机制：成效、问题及对策［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2009，48（4）：110-120.

[9] 范先佐，付卫东.农村义务教育新机制：成效、问题及对策［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2009，48（4）：110-120.

[10] 杜育红主编.教育政策的监测与评价研究——以“西部地区基础教育发展”项目影响力评价为例［M］.北京：人民教育出版社，2011.

[11] 杜育红主编.教育政策的监测与评价研究——以“西部地区基础教育发展”项目影响力评价为例［M］.北京：人民教育出版社，2011.