小学教育管理(赵复查主编)_第三节小学校本财政管理（1 / 1）_小学教育管理最新章节免费阅读无弹窗

世界各国普遍把小学教育纳入义务教育体系之中，并把享受公平的、质量均等的小学教育作为每位适龄儿童的基本权利，各级政府有责任、有义务保障此项基本权利的实现。从广义上讲，小学校本财政管理包括小学教育经费获取、使用以及监督与评估，而狭义的小学校本财政管理指的是小学教育经费于学校层面的使用。根据小学校本财政管理理念，小学教育经费的筹措责任主要由各级政府承担；学校主要责任在于公平、高效地使用好教育经费；而教育经费的评估和监督责任则落在与学生关系密切的家长、社区相关人员、各级政府教育监督部门身上。

一、小学教育经费获取机制

从纵向上看，小学教育经费的获取机制实质上就是中央政府、省级政府、地方政府之间财权与事权利益分配的结果。从横向上看，则是教育事业与其他公共事业利益分配的结果。于各级政府之间，建构科学、合理的小学教育经费分担机制是小学校本财政管理的前提，这方面，美国小学教育经费的获取机制具有较高的借鉴意义。[1]

（一）美国学区小学教育筹资机制

（1）学区教育自治管理机制。上级政府对于学区教育管理委员会和学校董事会成员没有任免权，委员会成员要接受居民的选举、监督和罢免。公民则基于利益和福利的评判做出选择，学区教育领导主要对学区民众，而不是对上级政府负责。在这种宏观制度安排下，地方政府有权力，也有动力根据各自管辖区内的居民消费偏好去提供公共物品，对选民的教育权益负责。

（2）学区教育财政信息公开。学校董事会在处理教育经费问题时，一般会召开代表各阶层教育利益的专门会议，如双语会议、中学择校会议、天才儿童会议等，并通过学校邀请每一位家长出席。

（3）学区教育预算听证制度。教育预算公听会一般将通知每个利益相关的公民。因而有关预算听证会的成员并不局限于少数家长代表、专家以及行政官员，而是通过学校邀请每一位家长或学生监护人参加关于年度教育经费预算的公听会，公众有权针对教育预算问题提出质询。听证会是公众更好地理解政府的公开场所，也是允许公众表达其对预算问题观点的途径。

（4）学区教育经费公平与效率兼顾的分配。较为平均地配置教育成本和利益，不仅保障儿童平等的教育权益，通过对教育弱势群体的补贴，校本财政不仅对于学区内各学校教育经费的公平配置不会造成冲击，而且提高了经费使用效率。

（二）上级政府小学教育经费转移支付机制

美国财政的联邦制影响着美国小学教育财政责任在政府之间的分担：其一，表现为当某一税种在整个税收结构上地位变动时，各级政府的筹资能力变化，各级政府的责任也相应调整。其二，上级政府不能要求下级政府无限制的承担教育责任，相反，当下级政府不具备相应的财政能力时，上级政府必须积极寻找潜在资源。在财政联邦制下，学区和上级政府分别各自承担着小学教育经费筹资的任务，其筹资责任随着教育目标提高和经济发展而调适。这种制度在某种程度上保障了学区内的筹资机制不会因事权和财权冲突而变形，有利于学区自筹公共教育经费机制的稳健发展。

这些具体的制度构成政府和社会之间就公共教育经费问题的协调、互动的渠道，体现出法治、民主和公民社会三种力量对学区政府的约束。这些制度运行使不同选民的利益得以充分表达，教育当局必须慎重地对待区域内的教育问题，推销其教育计划，为美国地方小学校本财政良好运行的提供保障。

二、小学教育经费支出的原则

狭义的小学校本财政管理是指学校自主地、有效地、公平地利用和分配教育经费的活动，是广义小学校本财政管理的核心。在校本财政管理理念的指导下，小学教育经费支出必须遵循以下原则。

（1）学生为本。小学校本财政管理必须紧紧围绕着以学生素质的提高、学生的全面发展为终极目标，在这个终极目标的指导下实现校本财政资源的高效、优化配置。

（2）公开性。实施小学校本财政管理的一个重要基础是学校校本财政信息的公开，让相关的利益方，如家长、教师、社区相关人员、政府部门等充分了解学校经费的支出和资金的运作状况，并履行监督的职责。

（3）公平性。小学教育经费的支出应充分体现公平性原则，对处于家庭经济困难、学习困难的学生给予更多的资助，以弥补弱势学生因先赋资本不足造成的教育不公平问题。

（4）高效性。学校的资源配置决策应该反映成本效益原则，对各年级以及各种不同类型学生所需资源实施差异性配置，以促进课堂和教学的有效性。

（5）自主性。学校财政资源的有效配置决策应该由学校层级独立自主做出，而非在上级教育行政管理的强制下机械式地执行命令。

（6）责任性。学校对校本财政资源负有全部的责任，对提高资源的使用效率、提高学校的效能、提升学生的培养质量负责，将资源的使用与学校产出挂钩。

（7）战略性。教育是功及千秋万代的事业，教育经费投入的收益并非一朝一夕能完全体现。因此，小学校本财政管理不是一种短期行为，在实施校本财政管理过程中应进行短期、中期、长期的战略性规划，并在实施过程中根据学校内外环境的动态变化而相应做出调整。

以上的各项支出原则具有内在的逻辑联系，其中公平性、高效性是校本财政追求的具体目标；而信息的公开性是实现公平与效率的基础；学校的独立性、战略性与责任性则是实现目标的手段；学生的素质全面提高是小学经费支出的终极目标。

三、小学教育经费使用的评估与监督

在实施校本财政管理的过程中，学校校本财政决策层与经费提供方、学生家长、社区之间实际上是一种委托—代理关系，根据委托—代理理论，委托方与代理方之间存在着信息的不对称，由此可能引发逆向选择和道德风险。因此，经费使用的评估与监督便是解决信息不对称的不可或缺的重要手段。

（一）小学教育经费使用的评估

随着西方国家校本管理运动的不断深入，20世纪80年代校本财政管理运动进入了校本财政管理效果评估为重点的研究阶段。而确立评估原则、构建评估指标体系是重中之重。

1.评估原则

（1）经济性（Economy）。经济性是指在学校实施校本财政管理的过程中，对教育经费使用必须做到经济、节约，杜绝资金的浪费。由于小学教育经费具有稀缺性，因此，经济性便成了开展经费使用评估工作的主要初始动力之一，主要目的是解决学校决策层经费支出活动中资金严重浪费和资金分配不均等问题，在经费支出方面，建立更为有效的支出决策机制和支出优先排序机制。评估经济性的关键在于成本的衡量。

（2）效率性（Efficiency）。效率性是指小学教育经费的投入和产出的关系，衡量小学经费各支出项目和整体支出是否以最小的投入得到预期的产出水平或以既定的投入水平得到最大的产出效果。

（3）有效性（Effectiveness）。有效性是指小学教育经费的支出在多大程度上达到教育目标和其他预期结果。有效性原则更注重的是经费支出真正对学生培养所产生的效果，但由于学生教育效果的评估困难，因此有效性也是小学经费支出评估的难点。

（4）公平性（Equity）。公平性是指小学教育经费支出必须体现公平、公平性贯穿经费支出的整个过程，通过经费支出的经济杠杆，调节、平抑学生教育前、教育中的不公平现象，经费支出向弱势学生倾斜、向促进教育公平的支出项目倾斜，通过保证起点公平、过程公平，最终实现结果的公平。

2.评估体系建构

小学教育经费支出的评估体系由评估原则衍生，包括以下几个方面的内容，如图10-1所示。

图10-1 小学教育经费支出评估体系

（1）经费配置效率。可以从节约经费总额、历史不同时期的节约量的比较，校际之间相同支出项目的比较等方面进行评估。

（2）经费使用效率。主要包括：①效益型效益，以经费使用成果或净收益减去经费或费用成本求出，反映了净收益的绝对量；②收益型效益，是净收益与耗费经费之比，反映了单位投入的收益；③效率型效益，是收益与耗费或产出与投入之比，反映的是教育经费的效率；④不同方案的比较效益，是不同方案的耗费和收益之间的差距，反映了耗费的节约或收益的增加。

（3）教育效果。对于小学教育效果的评估向来是世界教育界的难题，1974年联合国教科文组织对义务教育所下的定义：“向每个人提供的并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验。它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量。”[2]我国2006年颁布的《义务教育法》的规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面得到全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”[3]综合这些界定，可以将小学教育效果限定为：①基本学习技能、知识；②公民意识、道德修养、生活态度；③良好身体和心理素质。

（4）教育公平。小学教育经费支出中如何促进：①学生经济差异间的公平；②学生天赋差异间的公平；③学生性别间的公平；④不同阶层出身的学生间公平。

（二）小学教育经费使用的监督

监督是小学校本财政管理的另一个重要环节，由于经费使用的自主权下放到学校一级，经费使用的监督重心就落在学校决策层在经费预算、执行、决算以及教育目标的实现整个过程。

1.监督主体

小学校本财政管理监督主体涵盖了相关利益方，包括内部监督主体和外部监督主体两大类。其中内部监督主体主要有学校管理人员、教师、学生家长，甚至包括学生，他们之间形成一种权力的制衡关系，促进学校决策层科学、合理使用教育经费。外部监督主体包括司法、立法、检察等相关部门以及学校的上级教育、财政等行政部门，社区成员，教育行业协会，新闻媒体等。内外各监督主体从不同的角度、全方位地对小学教育经费使用实施监督职能，能有效保障校本财政经费的经济、有效、公平、高效的运作。

2.监督机制

（1）信息的公开性。信息的公开性、透明性是实现有效监督的基础，也是防范代理方逆向选择和道德风险的基本前提，这使各相关利益群体能够清晰地了解学校整个资源的配置过程，并有权利对学校经费支出提出质疑，及时地敦促学校决策层进行调整和修改。

（2）“用脚投票”。作为小学教育直接顾客的学生家长，有自由择校的权利，当对学校的经费使用、校本财政管理、学校教育的培养质量不满时，他们可以通过“用脚投票”的方式为自己的孩子另择他校就读，这实际上就是引进了一种促进校际之间良性竞争的机制，对学校决策层的经费使用起着关键的监督作用，迫使学校真正担负优化配置资源和提升学校效能的责任。

（3）全方位监督。校本财政管理的监督机制改变传统较为单一的由上至下的行政监督方式，建构起全方位的监督体系，从监督主体上看，包括以上提及的学生家长、社区成员、学校管理人员、教师以及政府相关部门、行业协会等利益方的内部、外部监督；从监督内容上看，涵盖了预算监督、纳税监督、财务监督、审计监督等内容；从监督过程来看，贯穿了教育经费使用的事前、事中、事后监督整个过程。而且全方位的监督并不是为了监督而监督，监督只是实现小学校本财政管理目标的手段，它旨在预防、纠正经费过程中出现的偏差，其最终目的是为达成教育目标服务。

【案例分析1】美国《芝加哥学校改革法》[4]

1989年芝加哥有595所学校，在籍中小学生406832人。但芝加哥教育管理体系中官僚主义严重，教育委员会3000多名教育行政官员均由上级任命，父母组织参加学校决策的现象并不存在，中小学校的校长和教师组织管理学校的权力极为有限。基于父母中的激进积极分子、社区领导和地方官员对芝加哥学校中学生低成就的愤怒与关心，在他们的共同努力下，芝加哥于1985年颁布《芝加哥学校改革法》（The Chicago School Reform Law）。教育改革的核心是在芝加哥的每一所学校成立一个地方学校理事会（Local School Councils，LSCs），每所公立学校主要由地方学校理事会管理。每个LSCs由校长及其他11名成员构成：6名学生家长、2名教师、2名社会代表、1名学生。除校长外，所有理事会成员均由选举产生，任期两年，均接受有关学校管理方面的培训，以适应他们角色的需要。LSCs拥有学校决策权力意义非常重大，一般而言，学校预算、发展规划、考试方案及课程材料选择，甚至新教师聘用，都由LSCs批准通过。更引人注目的是，芝加哥州的50个地方学校董事会根据校长合同，被授权可以任免校长。据美国《教育周刊》统计，1990年芝加哥276所学校的校长中有49名被理事会解聘，30名校长转而从事教师工作。

解析思路：

1.案例中芝加哥公立学校采取的是哪种校本财政管理模式，其特点是什么？

2.这种校本财政管理模式的有效实施，需要克服哪些障碍？

【案例分析2】滨州地区学校财务管理演变[5]

1985年以前，滨州地区学校特别是农村学校财务管理比较混乱，大部分村办学校基本上没有设立正规的财务收支账簿，有的学校只记一本流水账，有的学校连流水账也没有，只有条子（单据）一把。根据全区中小学财务管理中存在的混乱现象，1985年，地区教育局下发《关于加强中小学财务管理的通知》，就规范学校财务核算及管理提出了具体要求，使学校财务工作做到了有章可循。是年起，区每年都将全区教育经费收支执行情况进行整理，编印年度教育经费统计分析资料。1986年，地区教育局、财政局又根据全区教育系统预算外资金、教育费附加账簿设置不统一、科目设置不一致的状况，下发《关于统一设置教育费附加、预算外资金收支账簿并建立定期报告制度的通知》，设计、印制了统一的教育费附加、预算外资金收支明细账及相应报表，规定了教育费附加、预算外资金收支明细科目和科目核算内容，使全区教育系统的所有学校实现了教育费附加和预算外资金收支核算统一账簿、统一记账科目、统一记账方法、统一核算要求、统一报表，至此，全区学校财务管理开始逐步走向正规。1987年，地区教育局计划财务科配备微机，开始在财务决算报表、工资发放中使用计算机。

1991年，地区教育局在无棣、博兴两县进行乡镇以下的教育财务管理体制改革试点，将农村中小学财务由本校管理向由乡镇教委或两中心校（乡镇中心小学、乡镇中心初中）管理过渡，试点后逐步在全区推开，有效地控制了农村学校的乱支乱用、以拨代支、以领代报、账目不清、数字不实的局面。地区教育局对地直学校的年度预算经费安排采取按综合定额和学生人数安排正常经费的办法，专项经费逐项核定，并实行项目管理，调动了学校理财的积极性，节约了资金，改善了办学条件，促进了事业的发展。1991年，为了提高财会管理人员的业务能力和管理水平，进行了财会管理人员的培训。地区教育局、财政局联合举办两期全区教育系统会计人员“会计证”资格培训班，培训《会计基础知识》、《中小学实用会计》、《财会法规》和《计算技术》四门课程，每期三个月，共培训286人。1998年，地区教委举办全区教育系统中小学会计制度培训班两期，全面系统地培训《中小学校会计制度（试行）》。1999年起，全区所有中小学全面执行新颁布的《中小学校会计制度》。同年11月，地区教委、财政局下发《转发〈山东省中小学财务管理办法（修订）〉的通知》，要求在全区范围内全面实行乡镇教育财务统管，即学校收费、乡镇教委统一管理、学校使用。是年，全区102个乡镇全部实行了乡镇教育财务统管，被省教委、省财政厅表彰为“山东省教育财务管理先进集体”。1999年10月至2000年年底，全区教育系统共举办8期会计电算化培训班，101个乡镇教委和所有国办学校的财务人员接受了培训，上述单位全部配备微机和统一购置浪潮“国强”财务核算软件，会计核算实现了微机化。地直教育系统通过了“计算机替代手工账”验收，成为地直第一个甩掉手工账的系统。

解析思路：

1.滨州地区的中小学财务管理的演变蕴含着哪些管理理念的演变？

2.滨州地区的中小学财务管理与校本财政管理存在着哪些差别？

复习与思考

1.教育财政的本质是什么？

2.教育财政的功能包括哪几个方面？

3.校本财政的概念是什么？

4.国外校本财政管理模式有哪些？与我国的有何异同？

5.小学校本财政管理中经费的获取机制是怎样的？

6.我国要真正实施校本财政管理需要克服哪些障碍？