校本管理是20世纪80年代以来，在分权化、市场化理念的推动下，许多发达国家掀起的一项学校改革与重构运动。如今，校本管理运动已波及全球，成为学校管理的重要发展趋势。小学校本管理是该运动的重要组成部分，旨在使小学更具灵活性与适应性，提升学校教学质量，促进校际之间的良性竞争，迎接知识经济、信息经济的挑战而打下坚实的基础。小学校本管理的内容，包括小学校本课程管理、小学校本人力资源管理、小学校本财政管理三部分。其中小学校本财政管理是解决学校资源的优化配置、提高资源的使用效率的问题，是校本管理的基础，是制约学校教育生存和发展的重要因素，是保证其他校本管理环节顺利开展的关键。这一节将从校本财政的上位概念、宏观层面的教育财政的本质、特点、功能入手，进而阐述微观层面校本财政内涵与实施校本财政管理的意义。

一、教育财政的本质与特点

（一）教育财政的本质[1]

教育财政的本质实际上就是社会公共权力机构为满足公共教育需要，以国家为主体，以社会剩余产品为对象，在筹集、配置、调节、监督教育物质资源的公共活动中所形成的人与物的关系、人与人的关系、教育财政能力与教育财政方式的关系。这三种关系分别反映教育财政的生产力、生产关系以及生产力与生产关系之间的关系，他们对立统一的矛盾运动推动着教育财政形态由低级向高级的发展。

1.教育财政活动中形成的人与物的关系

教育财政活动中所形成的人与物的关系集中表现为教育财政主体与公共教育经费的关系。这种关系发生在教育财政初次分配的过程中。教育财政主体运用一定手段筹集和分配公共教育经费的能力，就是教育财政能力。教育财政主体、公共教育经费和公共教育经费筹集手段是教育财政能力的三个要素。

在教育经费的筹集方面，教育财政能力与生产力、生产关系和上层建筑有密切联系。生产力决定社会总产品的产出量，进而决定社会总产品可用于教育的总量，决定公共教育经费的社会承受力，并在物的因素上最终决定教育财政主体筹集公共教育经费的能力。教育财政能力在公共教育经费筹集手段不变条件下会随着公共教育经费的增加而提高。适应生产力发展要求的教育财政能力就是社会所必需的教育财政能力，适应生产力发展要求的公共教育经费就是社会所必需的公共教育经费量。因此，公共教育经费的适量筹集体现教育财政能力发展的必然要求，成为教育财政分配的第一永恒主题和基本规律。小学教育属于义务教育的一部分，其教育年限以法律形式加以规定。因此，小学教育所必需的公共教育经费量是小学教育阶段适龄人口与小学教育生产要素生均价格的乘积。

2.教育财政活动中形成的人与人的关系

教育财政主体要进行公共教育经费及其税负的分配，就要同受教育者、教育者或教育机构和纳税人发生关系。于是，教育财政分配所产生的人与人的关系就表现为教育财政主体与受教育者、教育者和纳税人的关系。这种关系发生在教育财政初次分配和再次分配的过程中。教育财政主体对公共教育经费及其税负进行分配的制度安排和行为规范，就是教育财政方式。它主要包括教育财政体制、教育财政机制和教育财政政策与法规等。教育财政体制、教育财政政策与法规是教育财政分配的制度基础。它们决定了人们在教育财政分配中的地位、利益关系和行为方式，从而决定了教育财政分配所产生的人与人关系的性质。教育财政机制是教育财政体制、教育财政政策与法规的实践方式。它具有对教育发展的推动作用、对人们利益关系的调节与整合作用、对经济和社会发展的促进作用。教育财政分配所产生的人与人的关系归根结底是人们之间的利益关系。人们之间利益关系的平等交换就是社会公平。作为社会公平的重要内容、道德要求和社会进步标志的教育财政分配公平是教育财政方式应有的价值取向。因此，教育财政分配公平是教育财政分配的第三永恒主题和基本规律。教育财政分配公平是教育财政分配所体现的各受教育者之间、各教育者之间和各纳税人之间利益关系的平等交换，其实质是体现利益均衡化。

3.教育财政活动中形成的教育财政能力与教育财政方式的关系

教育财政分配以教育财政能力为物质内容，以教育财政方式为社会形式。在现实生活中，教育财政能力反映生产力，教育财政方式反映生产关系。生产力与生产关系的对立统一关系和矛盾运动在教育财政分配中表现为教育财政能力与教育财政方式的对立统一关系和矛盾运动。在教育财政能力与教育财政方式的矛盾运动中，教育财政能力是矛盾的主要方面，它起着决定作用。一定的教育财政方式是适应一定的教育财政能力发展要求而产生的，并对教育财政能力具有反作用。教育财政能力总会随着生产力发展而发展，生产关系也总要随着适应生产力发展新要求而变革，教育财政方式如果不能随着生产关系的变革而变革，就会阻碍教育财政能力的发展。于是，适应教育财政能力发展的新要求而变革教育财政方式，就成为教育财政分配的第四个永恒主题和基本规律。

（二）教育财政的特点

1.教育财政的一般特点

（1）公共性。教育财政的公共性是以国家为主体，提供的教育服务的公共性决定的。虽多数学者认同教育为混合产品，同时具有公共产品和私人产品的特征，教育消费具有竞争性，但教育同时也具有极强的正外部性。而外部性和公共性之间有很强的关联性，大部分具有外部性的物品同时具有公共性，教育便是如此。从经济学上来说，产品的提供主体的确定取决于产品的外部性，教育的正外部性决定了如果由私人提供会引起市场失灵而导致供给不足。当然，在实践中，政府是否提供教育服务，还取决于政府在教育事业发展中的功能和价值定位。国际上通行的做法是视义务教育为纯公共物品、是人的一项基本权利，基本上由政府负责提供；将一部分非义务教育视为准公共物品，在政府提供的同时也引入市场机制共同提供；另一部分非义务教育则属于私人物品，完全由市场提供。这样，实际上教育财政的公共性集中在国家政府所提供的义务教育以及部分非义务教育服务两个领域，承担这两个领域的公共财政责任。公共性是教育财政的特点，而实现教育公共性的方式却可以是多种多样的，国外的私立学校蓬勃发展，我国民办教育的方兴未艾便是教育公共性方式多样化探索的结果，它弥补了完全由教育财政提供公共教育的不足。

（2）非营利性。非营利性的特点是指教育财政不以营利为目的。教育财政的目的在于通过教育财政资源的筹集和分配，促进人的全面发展，并由此推动社会经济、政治、文化的全面发展和进步。虽然教育财政投入对社会、对个人产生巨大的经济收益，教育财政也追求高效率、高效益的投入与产出，但一味地谋取教育的经济利益，满足教育的私人利益只会导致教育财政误入歧途，教育财政的真正价值在于创造公共的、抽象的文化价值。因此，从教育财政的本质上讲，它具有非营利性。

（3）无偿性。无偿性这一特点是指教育财政资金的筹措和拨付一般均不需偿还。教育财政收支是改变其原来所有权的价值单方面转移。教育财政经费筹措方面，主要来源于税收，税收具有无偿性，即通过国家强制力向各种社会组织、个人征收的各种税费均不需要偿还。另外通过国债、贷款等其他需要偿还的筹资形式而筹集的教育财政经费，虽表面看来需要偿还，但实际上最终仍依靠教育税收或国家划拨的教育财政资金等无偿性的收入来支付，具有无偿性特点。教育财政经费拨付方面，国家各级政府对各层级的教育机构和个人所拨付的教育经费也不需要他们偿还，是一种无偿的分配。

（4）强制性。教育财政分配的强制性是指国家权力机构利用国家机器，以法律、法规等形式加以规定并强行实施，强制地占有社会的一部分资源，并强制分配给各级各类教育机构以及接受教育者。主要包括两个方面：一是指教育财政分配的强制从根本上讲是一种经济强制，法律强制只是其表现形式。这种强制性是以经济资源为物化形式，反映的是教育财政过程中人与人之间的关系，即教育财政关系。二是指教育财政关系是以法律、法规等形式加以规定后来强行保障其施行，规范各教育财政主体的行为，目的在于保障教育财政目标的达成。

2.教育财政的专门特点

（1）共同报偿性。共同报偿性是指教育财政投入的效果需以整个社会的政治、经济、文化的进步以及全国公民的整体素质的提高共同衡量。教育财政的共同报偿性包括两个方面：一是教育财政是以整体社会的进步报偿教育财政投入，而不是以单一指标加以判断，也不是各个指标的简单加总；二是教育财政是以全体公民素质的提高报偿教育财政投入，而不是某一个体的某一方面的进步予以计算。另外，由于教育的正外部性，它并非等于全体接受教育者素质提高的加总。正因为教育财政的共同报偿性特点，也使得教育财政投入与产出效果的评估变得异常的复杂和困难。

（2）战略性。教育不仅是推动社会经济、政治、文化发展和进步的重要力量，而且还肩负提高全民族素质、培养各类专门人才、提升自主创新能力的重要使命，涉及千家万户，与人民群众的切身利益息息相关。国务院强调：“教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业发展的物质基础。”[2]教育经费的筹集、分配、调节、监督等教育财政的各个环节均具有战略性。教育财政的战略性特点要求：从时间上看，教育财政必须做好短期、中期、长期战略规划；从教育类别和性质上看，教育财政必须从战略性高度合理分配义务教育与非义务教育之间、学历教育与非学历教育、公办教育与民办教育之间的教育资源。唯有从战略性的高度，高屋建瓴地协调处理好教育财政与我国社会各项事业的发展，才能充分地发挥教育财政的功能。

（3）持续性。对于人类个体来说，终身学习已经成为人们的共识，对于人类的教育事业来说，它是一项持续千秋万代的永恒事业，只要有人类，教育便不会消亡。教育事业的发展需要教育资源的支持，教育的持续性也就决定了教育财政的持续性，而且从教育投入量看，显现持续增长的趋势。1993年《中国教育改革和发展纲要》以及1994年国务院《关于中国教育改革和发展纲要的实施意见》对各级政府教育投入提出了“三个增长”的量化指标，即“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”。[3]尽管“三个增长”在实践中仍存在着一定的差距，但却反映了中共中央与国务院对教育财政持续性的特点的把握与理解。

二、教育财政的功能

（一）调节分配功能

萧宗六教授认为，教育财政的供需调节功能，是指通过一定的财政手段（如教育财政政策和教育财政计划等）可以对一个国家或某一地区的教育与该国该地区其他领域的收支，国家、集体与个人之间的利益分配、地区单位间的利益转移以及教育总供给与总需求之间进行有效调节，从而使教育投资更趋合理，使教育及社会发展更加协调。这种供需调节功能是资源配置功能的延伸和深化。[4]如果说教育资源的配置是总的指导方针和指南，那么教育财政的调节分配功能则是在面对纷繁复杂、日新月异的教育财政环境变化而做出相应调整，它与教育财政监督管理功能互相配合，及时发现问题，纠正偏差，及时处理好教育财政的供给与需求的关系，促进教育事业的协调发展。

（二）监督管理功能

教育财政的监督管理功能指的是各级各类教育财政监督主体对教育财政执行主体的教育财政活动过程进行全面、系统、连续、有效的监控与督查。监督管理功能贯穿于整个教育财政过程，教育财政监督寓于教育财政管理的内在特性，着眼教育财政管理的事前、事中、事后全过程。具体包括教育财政预算管理监督、收入监督、支出监督、国有权益监督、会计监督、内部监督等内容；运用监控、检查、稽核、督促、纠偏、制裁、反映等教育财政手段。及时地发现教育经费筹集、分配的问题，为教育财政的调节提供科学依据，对各层级教育机构及个人产生制约和激励作用。最终达到维护教育事业的全局利益和公共需要、防范教育财政风险、保障教育财政政策的贯彻落实、促进教育财税规章制度的健全和完善、整顿和规范教育经济秩序、促进廉政建设的教育财政目标。

三、小学校本财政管理的内涵及意义

小学校本财政管理是基础教育财政改革的重要组成部分，“校本财政是当前世界基础教育财政改革的一个重要发展趋势”。[5]因此，要深刻把握小学校本财政管理的实质，首先就必须把握其内涵，挖掘其意义，才能创造性地运用于我国小学教育改革之中，为全面提升小学教育质量提供借鉴。

（一）小学校本财政管理的内涵

关于校本财政管理，不同的学者提出了自己的看法，如Odden & Picus（2000）认为，校本财政管理即是依据学生数、学生需求和学校其他客观需求，将所分配到的学校总额预算授权学校成员自主决策。[6]台湾学者郑建良（2006）则指出：校本财政管理系指政府发展一套公式或是计算过程，将经费合理地分配给各学校，对于分配给学校的经费并不指定用途，学校必须透过审慎的评估、规划，依需要自行决定经费的运用。[7]另外台湾学者施宏彦将校本财政管理定义为：主管教育行政机关将资源配置的权力与责任下放给学校，由学生家长、学校成员以及小区人士，共同参与计划的拟订及作决定的过程。[8]综合诸学者的观点，小学校本财政管理是指教育行政机关将下达的教育资源配置的权力与责任下放给小学，由学校成员、学生家长以及社区相关人员共同参与财政资源运作，以满足学校发展、提升学校效能的管理活动。

（二）小学校本财政管理的意义

（1）贴近学生的特殊需求。小学校本财政管理的基本假设是：各种计划与管理的决策必须与将来要执行此决策的层级越接近越好。由于学校是最接近学生的单位，他们远比教育行政管理部门了解学生的真正需求。因此，通过优化学校资源的配置，保证学校教育方案和课程的实施，充分发挥学校人力资源的潜能，最能契合学生成长的需要。

（2）优化资源配置，提高经费的使用效率。拥有了经费使用的自主权，学校决策层就可以根据学校自身的特点科学合理地编制校本财政预算，依其预先决定支出项目的优先级来运用。同时因学校被赋予相当大的经费使用弹性，在实施过程中可根据动态适应的原理，及时进行调整，减少不必要的资源浪费，极大地提高资源的使用效率。

（3）提高学校管理参与者的积极性。小学校本财政管理机制能提升教职工的士气，增强学校成员、学生家长、社区相关人员参与学校管理的责任意识和主人翁精神，增加他们的学校荣誉感和归属感。

（4）促使学校真正担负起提高教育质量的责任。小学校本财政管理仅是一种手段、过程，其最终目的是提高学生教育质量。因此，建立科学合理的绩效评估机制是实施校本财政管理的基础，在此基础上校本财政管理才能做到有的放矢，才能充分发挥其作用，参与决策的相关主体才能共同担当起为提高学生培养质量的责任。

[1] 肖昊：《论教育财政的三级本质》，载《当代经济》，2011（2）。

[2] 国务院《关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号），见中央政府门户网站，http://www.gov.cn/zwgk/2011-07/01/content_1897763.htm，2011-07-01。

[3] 中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》（中发[1993]3号），见中国教育部门户网站，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3735/200407/2484.html，1993-02-13。

[4] 萧宗六、贺乐凡：《中国教育行政学》，208页，北京，人民教育出版社，1996。

[5] 杜育红：《澳大利亚维多利亚州校本财政改革述评》，载《清华大学教育研究》，2003（4）。

[6] Odden，A. R. & Picus，L. O. （2000）. School finance：a policy perspective. New. York：McGraw-Hill Inc.

[7] 郑建良：《国民中学学校本位财务管理制度之研究——教育充足性观点》，高雄师范大学教育学系博士论文，2006。

[8] 施宏彦：《国民小学学校本位财务管理之研究》，3页，台湾嘉南大学，2006。