前面所述各个城市的做法在我国城中村改造中具有代表性和典型性,从改造的主体和操作方式来看,大致分为三种类型。
1.政府主导型
山西晋城的土地储备模式、深圳规划控制模式和杭州的撤村建居模式均属于这种类型。改造工作从村居规划到土地征用、从村民转制到居委会设立,均由政府组织、政府协调、政府推动,一般设立专门的村居改造办公室负责。政府主导型的城中村改造政策前后一致,相对公平公正,加上政府有关部门给予强力推动,村居改造速度快,社会效果明显,遗留问题较少。但改造资金需要政府投入,村民安置压力较大。对位置相对偏僻、市场化程度较低,村集体经济力量较小,村庄环境质量差,群众改造愿望强烈,拆迁对抗性弱的村庄,一般宜采用该方式。
2.市场主导型
珠海的城中村改造模式即是这种类型的典型代表。政府在改造工作中处于政策制定和监督者的角色,城中村改造的资金筹措、房屋拆迁安置、房屋开发建设均由开发商进行,政府承担的压力不大,改造的社会效果和环境效果也比较理想。缺点是对改造中钉子户的处理缺乏响应的法律支持,城中村相互之间拆迁补偿政策的不一致也容易引发群众攀比,村民与开发商的利益博弈也常常延缓项目周期。该方式适合于区位优势明显、土地升值潜力较大的城中村。
3.村集体主导型
广州的城中村改造即属于这种类型。由村集体主导进行城中村改造,农民的利益有所保证,由于村民自己决策,自行改造,村民参与热情高,避免了改造中的土地征用、房屋拆迁等诸多矛盾。但从实践来看,“一村一策”的改造模式缺少政府推动,改造工作常停滞不前,土地二元制的矛盾无法彻底解决。村集体一般城市意识差,政府规划在执行中往往走样,城中村改造质量、效果不甚理想,有时造成很大的浪费。另外,资金筹措也是一个难以解决的问题。该方式比较适合村集体经济发达,村班子威信较高的城中村,例如猎德村。
总之,城中村改造是一项难度大、涉及面广、情况复杂,风险性较高的系统工程,涉及户籍制度、土地利用制度、集体资产处理、村民自建住宅政策、投融资体制等多方面问题改革,需要城市管理者认真对待,慎重决策。虽然各个模式政府发挥的作用不同,但是政府作为制度的拟订者、制度创新的推动者,在城中村改造中的统筹或协调作用仍然是极其重要的。