1986—1998年，通常认为是广播电视大学发展的第二个阶段，又被称为多种探索办学时期。而从探索开放大学发展道路的进程考察，这个阶段可以说是广播电视大学陷入困境和困境突围的时期。以1992年邓小平第二次视察南方和党的十四大的召开，以及1993年《中国教育改革和发展纲要》发布分界，前期的主线是陷入困境，后期的主线是困境突围。

1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“在新技术革命条件下，一系列新的科学技术成果的产生，新的科学技术领域的开辟，以及新的信息传递手段和认识工具的出现，对教育产生了重大的影响，发达国家在这方面的经验尤其值得注意。”并在最后强调：“本决定着重解决的是学校教育体制改革的问题。有关干部、职工、农民的成人教育和广播电视教育是我国教育事业极为重要的组成部分，国家教育委员会应就改进和加强这方面工作，做出专门的决定。”1987年6月23日，国务院批转国家教委《关于改革和发展成人教育的决定》。该文件提出，“广播电视大学和广播电视中等专业学校覆盖面大，教学手段先进，要发挥开放性的优势，在进一步办好本科、专科、中专等学历教育的同时，积极地为岗位培训、继续教育等提供教学服务”。由于缺乏配套措施的及时跟进，该文件提出的目标及许多政策措施未能真正落实。

1986年是广播电视大学从开放走向封闭的“拐点”。国家教委在国民经济宏观调控的背景下，出台一系列整顿和调整成人高等教育的措施，其中就广播电视大学招生工作相继做出三个重要决定，对广播电视大学的发展产生了深远的影响。广播电视大学的招生受到严格控制，只能通过全国成人高考和普通高考，按照教育行政部门每年下达的招生计划招收学生，办学规模持续缩小。如1991年全国广播电视大学成人高等专科招生计划指标只有8万人，考生却达40万人，达到录取分数线的有12万人，实际录取8.63万人。1991年全国广播电视大学高等专科（包括成人专科和普通专科）在校生33.48万人，仅相当于1985年在校生67.36万人的49.7％。虽然广播电视大学在多种途径、多种形式办学方面进行了新的探索，包括积极开展各种非学历教育，但难以扭转其发展颓势，不少基层广播电视大学更被生存问题困扰。各种因素迫使广播电视大学向传统学校教育复归。

广播电视大学应对这种变局的思路和措施，可从两次全国广播电视大学校长联席会议见其端倪。1986年4月召开的校长联席会议以提高广播电视大学教育质量为中心，提出要正确处理发展数量和保证质量的关系问题。这次会议是在国家教委决定暂停招收自学视听生的通知发出仅一周后召开的，自学视听生问题自然成为关注焦点。会议认为，自学视听生的成绩是主要的，方向是正确的，主流是健康的，主要问题是一个时期发展过快，超过了办学条件的实际承受能力，出现了不同程度的失控现象。并认为广播电视大学作为开放性大学，特别是卫星教育频道开通后，应该更好地把自学视听生制度贯彻好。1987年6月召开的第二次校长联席会议则以“广播电视大学改革与自我完善”为主题，提出办学指导思想和办学模式要有四个转变，即半封闭式的办学方式向开放式转变，单一大专层次的学历教育向多功能转变，脱产半脱产学习为主向业余学习为主转变，单向职后教育向职前职后教育转变。会议主要讨论了办学和教学改革的办法和措施，就“搞好以教材建设为中心的教学改革”达成了共识。

广播电视大学1986年暂停招收自学视听生，并对自学视听生工作进行了整顿，自学视听生由47万余人减少至29万余人（包括全科和单科）。国家教委决定1987年继续停止招收自学视听生，而且从此没有再开“绿灯”。广播电视大学为恢复招收自学视听生进行了多方面的努力，有些地方广播电视大学经当地教育行政部门批准，一度以各种方式招收了少量自学视听生，都受到国家教委的批评和制止。国家教委颁发的《广播电视大学暂行规定》明确规定：“广播电视大学举办的学历教育，学员须通过国家规定的入学考试，方能取得学籍。”关于自学视听生的争论后来在广播电视大学系统持续了很长时间。

广播电视大学创办初期，即有部分地方广播电视大学试招了少量应届高中毕业生。1986年全国广播电视大学普通专科班首届招生3.3万人，其后直至2006年停止招生，除北京、上海等少数广播电视大学外，普通专科班成为各地广播电视大学的重要办学类型。广播电视大学举办普通专科班，在不需要国家增加巨额投资的情况下有效地扩大了高等教育规模，为更多的高中毕业生提供了接受高等教育的机会，有助于缓解高中毕业生升学与就业的矛盾，特别是地方经济建设需要与人才缺乏的矛盾，而且由于广播电视大学具有较强的适应性和社会性，重点面向中小企业和县以下基层单位，培养地方急需的应用型专门人才，教学质量也比较可靠，因此受到了社会各方面的欢迎。举办普通专科班对广播电视大学的发展所起的作用是比较复杂的：一方面确实拓展了广播电视大学的办学功能，促进了广播电视大学作为高等学校的自身建设。在成人高等教育招生计划连年锐减，办学规模急剧收缩的情况下，一定程度上减缓了广播电视大学教育投资效益日渐跌落的趋势，并为一些濒临困境的基层广播电视大学提供了“生存空间”。另一方面，举办普通专科班也加剧了广播电视大学被普通高校“同化”的趋势，进一步削弱了广播电视大学的开放办学和教学现代化特色。

1988年5月，已启动多年的《广播电视大学设置条例》拟制工作完成，最终出台的是国家教委1988年5月16日颁布的《广播电视大学暂行规定》。该文件指出，广播电视大学是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校，是在教学上实行统筹规划、分级办学、分级管理的远距离教育系统。广播电视大学的主要任务是：举办以高等专科为主的学历教育，同时，为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务。该文件作为广播电视大学第一部也是唯一的一部政府部门规章，在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》尚未出台的情况下，成为广播电视大学教育的最高规范性文件，对广播电视大学教育起到了规范和指导作用。但在国家法律体系中，其作为层级较低的政府部门规章，不可能解决广播电视大学立法问题。其出台时正值广播电视大学由开放转向封闭，因而更多地体现出当时的指导思想和管理要求，再加上缺乏配套的制度和措施，许多重要条款未能得到落实。比如该文件虽然明确指出广播电视大学是“开放性高等学校”，但其法律地位及办学自主权等问题一直没有解决。

这个时期出台的比较重要的政府部门规章，还有国家教委1987年11月3日印发的《关于广播电视大学专业设置审批权限的暂行规定》。其中规定：只有中央电大和省、自治区、直辖市及计划单列市电大可以设置广播电视大学的专业。中央电大应充分利用全国电视教育系统的优势，根据各地区、各部门对于培养高等专门人才的需要，设立通用性强、适应面广、相对稳定的专业科类，并通过这些专业科类的教学为地方广播电视教育提供可能的支持和服务。地方电大根据地方对于培养高等专门人才的需要，可设立中央电大统一开设的专业，亦可设立地方所需要的其他专业。中央电大的专业设置和地方电大本科专业设置的审批权归国家教育委员会。地方电大专科专业设置的审批权归各省、自治区、直辖市及计划单列市教育行政部门。中央和地方电大设立专业，均须按该文件要求办理申报手续。中央和地方电大设立专业，须同时拟制专业教学计划。地方电大所设的专业，如系中央电大统一开设的专业门类，则在教学计划课程总学分中，使用中央电大统开课程的学分不得少于60％，其余可自行开课；非中央电大统一开设的专业门类，亦可使用中央电大或中国电视师范学院所开课程。

根据《广播电视大学暂行规定》，中央广播电视大学确定其20世纪90年代的主要任务是：继续深化改革，加强系统建设，进一步提高教育质量和办学效益，在稳步发展以高等专科教育为主的学历教育的同时，大力发展以岗位培训为主的非学历教育，开展以知识更新为目标的大学后继续教育，为各行各业的职业、技术教育和高等教育自学考试提供教学服务。同时提出，作为高等学校，要逐步把工作重点转移到教学上来，要通过两项改革建立两个运行机制：两项改革是以教材建设为重点的教学和教学管理改革、学校内部管理体制改革；两个运行机制是以教学为中心、教材建设为重点的科研和社会服务相结合的运行机制，主动适应经济建设和社会发展需求的办学机制，即按需办学机制。按照这样的思路，相关工作取得不同程度的进展，基本维持了广播电视大学系统的正常运行。广播电视大学的远距离教育理论研究及国际学术交流在这期间起步，这是我国远程教育学科建设的发端。

广播电视大学的非学历教育兴起于1986年，既有以在职人员为教学对象的各种层次的继续教育，又有各类从业人员上岗前、上岗后和转岗时所进行的岗位培训，还有农村实用技术教育以及大规模社会化培训。中央广播电视大学从1986年8月开始利用中国教育电视（卫星）举办非学历继续教育，影响较大的有与有关行业部委合作开办的工程师继续教育、会计师岗位专业知识培训、审计专业证书教育、对外经济贸易的理论与实践专题、会计电算化实用技术讲座等。地方广播电视大学也由单一专科层次学历教育转向多功能、多途径办学，大力开展非学历继续教育和岗位培训。1990年，为配合国家教委“燎原计划”的实施，国家教委决定在中央广播电视大学内设立中国燎原广播电视学校，面向广大农村，为农业技术人才、回乡知识青年、乡镇党政干部、乡镇企业职工等提供电视教学课程（节目），以普及农业科学技术、经营管理知识，提高农村劳动者的政治思想和文化技术素质。许多省级广播电视大学及分校（工作站）也相继设立了燎原广播电视学校，积极推进农村实用技术培训。广播电视大学的中专教育在此期间也得到了较大发展。