改革开放以来，随着城市化、工业化的快速推进，我国大量农业人口转移至城市就业，并被赋予了“农民工”这一特定称呼。据统计，2015年，我国农民工总数为27747万人，已成为我国产业工人的主体，成为我国经济建设中的主力军，为经济社会发展做出了巨大贡献。但是，随着我国经济转型和产业结构调整，农民工的教育和职业技能培训问题日渐突出，而农民工获得职业技能的主要途径就是参与职业培训。

（一）农民工培训政策演进

为解决农民工能力和素质不与当前经济社会发展相适应的问题，为满足农民工个体生存与发展的需要，为改变农民工教育培训无序无效的状态，政府出台了一系列农民工教育培训政策。农民工教育培训政策经历了萌芽期（20世纪90年代—2003年）、初步建立与发展期（2003—2005年）、快速发展期（2006—2008年9月）、应急调整期（2008年10月—2009年）、新的发展期（2010年至今）五个阶段，主要出现以下几方面的变化。

其一，政策对象由最初相对单一地针对农村未能升学并准备从事非农产业工作或进城务工的初、高中毕业生，逐步转变为分类培训，强调针对不同的农民工群体，分别组织开展实用技能培训、技能提升培训、劳动预备制培训和创业培训。

其二，原来的政策目标分为“农村”和“城市”，针对农村人口的培训目标为建立农村进城务工人员的职业教育制度和劳动预备培训制度，而现在的政策目标转变为建立健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，强调建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制。

其三，培训机构方面，由主要依靠职业学校和成人学校逐步细化、深化，制定了包括培训基地建设、培训教材建设、农民工科技培训在内的一系列政策。

其四，培训经费政策最初偏向于由个人和用人单位承担，后主张推行补贴资金的“省级统筹”，探索实行财政全额承担基本公共教育服务的机制，为农民工教育提供财力保障。

其五，政策实施的组织机构最初是由主管负责人牵头，劳动保障、教育、人事、计划、经贸、财政、工商等部门共同组成工作小组，后来成立国务院农民工工作联席会议，之后又成立国务院农民工工作领导小组，作为国务院议事协调机构。

20世纪90年代至今，农民工教育培训政策随着经济社会的发展不断调整、修订与完善。现行农民工培训政策表现出几个方面的特点：供给指向上强调以市场需求为主要导向；目标指向上强调以就业为直接目的；教育内容上强调以技能培训为核心；运作方式上强调以市场运作为主。[29]

（二）农民工技能培训的发展情况

2016年农民工总量达到28171万人，比2015年增加424万人，增长了1.5%，增长率比上年增加0.2个百分点。其中，本地农民工有11237万人，比2015年增加374万人，增长了3.4%，增长率比2015年增加0.7个百分点；外出农民工有16934万人，比2015年增加50万人，增长了0.3%，增长率较2015年减少0.1个百分点。本地农民工增量占新增农民工的88.2%。在外出农民工中，进城农民工为13585万人，比2015年减少157万人，下降了1.1%。

图5-2 2011—2016年农民工总人数

2016年，接受过农业和非农职业技能培训的农民工占32.9%，比2015年下降0.2个百分点。其中，接受过非农职业技能培训的占30.7%，接受过农业技能培训的占8.7%，均与2015年持平；农业和非农职业技能培训都参加过的占6.5%，比2015年提高0.2个百分点。其中，本地农民工接受过农业和非农职业技能培训的占30.4%，比2015年下降0.4个百分点；外出农民工接受过农业和非农职业技能培训的占35.6%，比上年提高0.2个百分点。

表5-1 接受过技能培训的农民工情况

（三）农民工培训的主要模式和特点

目前的农民工培训的类型主要有职业技校和培训中心等机构提供的社会培训、企业供给的内部培训和财政补贴的政府培训三种。我国政府实施的农村劳动力转移培训计划的一般特征为：培训对象教育程度低、技能低、收入低，培训时间短，由政府资助，等等。为增强培训效果，政府不断加大对农民工的培训力度，且在资金支持、信息服务及制度保障方面为农村剩余劳动力的顺利转移提供帮助。[30]

农民职业教育的方式可以分为两类。一是传统的线下教育模式。课堂授课是目前主要的教育方式，比如开设培训班、教师进入农村开设田间课堂等。二是通过互联网远程教育，通过互联网进行教学。比如“农广在线”“互联网+农民培训”等。然而这两种教学方法都只取得了十分有限的成果，因为这两种教学模式有着不同的不足之处。

现有农民工培训集中于中职学校。从各地职业教育的试点项目中可以看出，政府多鼓励职业院校改革招生制度，开展面向农民工的教育培训，农民工培训的主要力量集中在中等职业院校。例如河北省在农村职业教育改革中要求改革招生制度，职业院校招生对象由原来的以初中应届毕业生为主，扩展为应往届初、高中毕业生以及同等学力的农村基层党员干部、专业户、复转军人和返乡农民工等。河南省长葛市政府列出专项资金，资助近万名青年农民就读中职学校，参加新型农民培养培训。信阳市平桥区政府依托职业学校，对返乡初高中毕业生、退伍军人和零就业家庭人员进行技能培训。

农民工培训重视农民教育培训与实践应用的结合。农民工的培训就是为了提升劳动力素质和质量，培训效果能与工作产出直接对接是农民工培训的目标，因此，各地农民工培训普遍较为重视培训与工作的对接。例如四川省大力开展农村劳动力转移培训和农村实用技术培训，以县为单位统筹农民工培训资金；紧贴市场需求，拓展培训项目，突出培训实效；举办农民工技能大赛，引导农民工参加技能培训。甘肃省榆中县夏官营镇社区学习中心将农村社区学习中心的目标和任务定为“以服务为宗旨，以就业为导向”，并且面向这一目标来推动工作。

（四）各地的进展与问题

经过多年的实践探索，农民工培训工作已经引起各地政府的重视，取得了一定的成效。目前，各地大部分职业教育试点项目重点提出农民工培训的相关计划与实施方式。例如，河北省提出重视农村教育的建设，并通过开展送教下乡、实施“双带工程”来加强农民工培训，具体包括改进培养模式、改革招生制度、改善教学模式，将实践教学与生产劳动相结合，做到因人、因时、因地制宜。江西省将返乡农民工的资助政策作为重点研究对象，并提出要大力发展面向农村的免费职业教育。

政府加强了对农民工技能培训的经费投入和资助。不少地区考虑到农民工难以承受培训费用的问题，进行免费职业教育、公益性模式的尝试，明确规定用农民工教育经费专款专用的方式来减少农民工的学费压力。例如，湖北省提出改革完善中职学生资助体系、将返乡农民工资助政策作为研究重点；另外，大力发展面向农村的免费职业教育，积极探索职业教育的公益性新模式。山东省济南市明确规定，实用技术培训和劳动力转移培训等农民教育专项经费按照不低于教育经费总额2%的比例由财政纳入教育经费预算总额，逐年列支。河南省长葛市开展“万名农民读中职”活动，政府列出专项资金，资助近万名青年农民就读中职学校、参加新型农民培养培训。信阳市平桥区政府依托职业学校，对返乡初高中毕业生、退伍军人和零就业家庭人员进行技能培训，培训采取政府买单的办法，由区财政为每位学员发放1000元的培训代金券。

在实践过程中，各地针对农民工的技能培训工作也面临一些问题。主要表现为以下几点。

一是培训经费投入不足。农民工技能培训工作量大、覆盖面广，需要大量的经费投入。当前，我国农民工职业技能培训经费投入不足，经费来源渠道单一，多元化投入机制尚未完全建立。政府方面，受财政实力的影响，对农民工职业技能培训的资金投入不能满足需求。企业方面，出于经济利益的考虑，对农民工职业技能培训进行资金投入的积极性不高。农民工受收入水平相对较低的影响，无力承担较高的职业技能培训费。这几方面因素造成农民工培训工作经费不足，影响了农民工职业技能培训工作的顺利开展与可持续发展。

二是培训质量与效果有待进一步提升。在培训内容方面，培训机构因缺乏对农民工群体的深入调查研究，对其技能和知识需求了解不够，导致培训内容脱离农民工实际。培训方式较为单一，仍以传统的教师课堂讲授为主。经济全球化与我国产业结构调整、产业转型升级的发展，对从业者专业技能和素质提出更高要求，培训机构的培训内容与培训方式无法满足这种需求。很多培训机构培训实力不强，如师资队伍力量不强，缺乏实际操作能力强的高级技工教师，场地、设备不完善，这些都影响了农民工培训的质量和效果。

三是监管有待加强。现阶段农民工的职业技能培训存在多头管理的问题，因部门繁多而职责不清，缺乏必要的协调和协作，导致整体培训工作的开展缺乏秩序。目前很多地方农民工职业技能培训监督和考核机制还很落后，缺乏规范引导，对培训机构师资和场地、培训形式、培训内容、培训效果等的管理和监督有待强化。[31]