从民办教育政策法律建设的发展历程可以看出，政府对民办教育已经形成了以双重管理为基本特征的监管体制。它以培育与规范民办学校为监管目的，以《民办教育促进法》与《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规为主要监管依据，以业务主管部门与登记管理机关为主要监管主体，以事前审批许可、年检等为主要监管手段。但是，民办教育在发展有限的同时，还频现行为失范和品质恶化的现象，可见受制于功利主义的管理理念、控制主义的管理目的、行政主义的管理方式和形式主义的管理手段[49]，当前的监管体制和监管手段并未能实现对民办教育的有效监管，反而成为制约民办教育进一步发展的桎梏。

（一）双重管理体制职责界定不清

按照现行法律的规定，民办学校在取得办学许可证以后还必须在民政部门进行民办非企业单位法人登记才算正式成立，因此，民办学校的业务主管机关是教育部门，法人登记管理机关则是民政部门。然而，登记管理机关和教育主管部门的职责界限模糊，存在较多交叉重复[50]，而且民办非企业单位的成立、变更、注销及年检均需由教育主管单位预先审查，登记管理机关除了复核以外，并无其他专属性职能。这不仅是制度资源和政府执政资源的极大浪费，而且实践证明，监管职责的交叉重复，易导致相互推卸责任，出现监管漏洞。尤其是对于教育主管部门来说，本就不把对民办教育的监管当作其主要职责，而且监管的效果再好也不能以政绩的形式直观地体现出来，相反，一旦监管不到位，出了问题，其社会影响往往十分恶劣。此外，从上述规定来看，登记管理机关因为有教育主管单位把第一道关，很容易疏忽日常监管，最终使双重管理体制流于形式。[51]因此，如何从制度层面形成各部门各司其职、协调配合的综合监管体制，仍然是当前民办教育发展的突出问题。

（二）重许可轻监管的现象仍然存在

自民办教育监管体制建立以来，对符合法定条件的民办学校进行许可登记，就成为政府监管民办学校的主要手段之一。监管的重心集中在审批环节，不仅使得民办学校一旦获准登记则万事大吉，在其具体运作过程中缺乏持续有效的监督和制约；而且在当前的管理实践中，办学许可证和法人登记实际处于一种“能颁发而难吊销/撤销”的困境。

按照现有法律的规定，当民办学校在办学过程中出现了严重的违法行为时，吊销办学许可证和撤销法人登记是监管部门所能采取的最严厉的行政管理措施。考虑到学校教育的特殊性，为了维护广大学生和其他利益相关者的合法权益，相关法律就民办学校办学许可证被吊销以后的相关事宜做出了相应的规定。法律规定民办学校的资产由吊销其办学许可证的审批机关进行清算，至于民办学校的在校生则“应当妥善安置”，“实施义务教育的民办学校终止时，审批机关应当协助学校安排学生继续就学”。[52]

但是就民办学校的资产问题来看，其中的产权问题、剩余资产处置问题、合理回报问题等始终没有定论。而在实践中违规办学的民办学校基本都存在着产权不清晰、财务制度混乱、法人治理结构不完善的问题，因此，当教育主管部门决定吊销其办学许可证时，就必须同时承担起清算民办学校资产的重任。从调研的情况来看，面对清算中所涉及的各种复杂的债权债务关系和可能陷入的诉讼，教育主管部门表现出的多是一种避之不及的态度。与此同时，学校被吊销办学许可证以后，如何妥善安置成百上千的在校生，则是比组织资产清算更难解决的问题。由于学校教育的连续性和系统性，一旦学校停办，就会严重影响所有在校生的学习和生活，因此，一个针对学校的单纯的行政处罚很容易异化成一起针对教育主管部门的群体性上访事件。在地方治理压力的常年加持之下，对于监管部门而言，吊销办学许可证具有难以避免的切实风险。

因此，吊销办学许可证实际已成为教育行政管理措施中的鸡肋，一旦民办学校获得了办学许可证便很难被吊销。监管部门更担心的是民办学校无法维持办学时遗留下来的众多问题，而不是自找麻烦去吊销民办学校的办学许可证。

（三）部分行政处罚措施难以实施

按照现有法律的规定，当民办学校在办学过程中出现了违反法律或者严重违反章程的行为时，监管机关有权依法对民办学校或其负责人给予行政处罚。处罚的依据除了《民办教育促进法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》以外，还有一些特别法。行使处罚权的主体有登记管理机关、教育主管机关和有关国家机关。处罚的具体种类则包括警告、责令改正、责令停止办学、没收非法财产、没收违法所得、罚款、吊销办学许可证和撤销登记等。

从现有法律规定来看，有的处罚措施设置不够科学，没有考虑到相应的社会效果。2016年修改的《民办教育促进法》第六十四条规定：“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者工商行政管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”与原第六十四条[53]相比，新规明确了执法机构，解决了与《民办非企业单位登记管理暂行条例》冲突的矛盾[54]，但是未明确停办以后的后续问题。以没有合法手续的大量农村幼儿园为例，其存在的原因是学前教育公共服务的缺失，法律只规定取缔，却忽略在园幼儿的去向以及政府对其继续就学权益保障上所应承担的责任，就会导致现实中相关部门的不作为，从而使本条规定无法达到预期的效果。

（四）以检代罚、滥用年检的现象突出

年检，也称“年度检查”，是由监管部门进行的，依法检查民办学校是否维持了其获得办学许可之时的状态，从而做出相应行政处理决定的行为。年检目前是相关部门对民办学校进行的常规强制性行政管理措施之一。按照现行法律的规定，教育和民政部门均要对民办学校分别进行年检，教育主管部门的年检结论作为民政部门年检结论的依据。年检不合格的主要结果为暂停招生、责令整改，严重的则吊销办学许可证。[55]

作为各行政机关对行政许可实施状况的主要监管手段，年检在行政管理实践中被十分广泛而又无序地使用着。由于缺乏法学理论的支撑，实践中年检种类繁多、内容界定不清、无法可依或者法律依据效力层次过低等现象十分突出。[56]对于民办学校来说，由于其日常行为也是年检的考核内容，因此，经常会出现已经被行政处罚过的民办学校又因同一违法行为而在年检中被给予不合格结论的现象。由于年检不合格的结果是轻则限期停止活动，重则吊销办学许可证、撤销登记，因此，对于民办学校来说，年检异化成了“二次处罚”。

从理论上来说，年检既非一般的日常执法检查，也不是独立的行政许可行为。年检主要是检查民办学校在举办过程中的资格和条件是否维持，不应当涉及对具体违法行为的处罚。因此，对年检不合格的民办学校并不能采用警告、没收非法所得、责令停止活动、吊销办学许可证等行政处罚措施，否则会导致年检成为相关部门对民办学校违法行为进行处罚的工具，出现以检代罚、滥用年检的现象，使年检的设立初衷被曲解，作用被泛化，同时也使监管部门在行政复议和行政诉讼中处于不利地位。在实际工作中，年检的内容多而全，登记管理机关对民办学校开展的业务活动情况往往无法鉴别，形式上的审核并不能有效起到对民办学校的监管作用，而且耗时耗力，削弱了法律的约束力和登记管理机关的公信力。

由此可见，虽然相关法律赋予了监管部门对民办学校的监督与管理权，但是从总体上来说，监管部门对民办学校依然缺乏完整的监管体系和有效的管理制度。这不仅限制了民办学校的整体健康持续发展，而且使社会对监管部门的行政能力产生了信任危机，降低了政府的公信力。