综观新中国成立以来的民办教育发展历史，可以发现我国的民办教育是在政府和社会、公办教育与民办教育的冲突与融合中逐渐发展起来的，是社会力量崛起的一种体现，因此，民办教育政策法律建设也就成为社会体制改革的重要组成部分，随着社会体制改革整体进程的推进而不断变化与完善。特别是党的十八届三中全会以来，政府开启了全面深化改革的新格局，其中，简政放权、向社会分权是国家治理体系和治理能力现代化的重要理念支撑和制度取向。作为国家治理体系的重要组成部分，加强和创新社会治理，依法培育并规范包括民办学校在内的社会组织也已纳入我国政治的最高议程。因此，党的十八届三中全会提出“加快形成科学有效的社会治理机制”“深化教育领域综合改革”“激发社会组织活力”，并且具体要求“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。随后，“深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化”成为教育领域在之后一段时间内的工作目标和内容。

从传统的“教育管理”到现在的“教育治理”，这不仅是一个颇具新意的理论表述，标志着我国的教育事业将迈上一个新台阶，而且其中蕴含着政府与社会之间关系变化的丰富内涵，是教育事业改革的宏观背景，对民办教育及其政策法律建设的发展将产生重大影响。

按照马克思主义国家与社会观，国家源于社会，并最终要回归社会。这一观点预言了当代政治发展的一个重要趋势，即人类政治过程的重心已经开始从统治逐渐转向治理，这是国家消亡的逻辑结果。[8]而凯恩斯主义的失灵和福利国家的危机，使得限制国家权力活动范围并促使其回归社会已经成为西方国家主流的政治思潮。[9]因此，从管理到治理，并非政策术语的简单升级，而是顺应了人类社会处理公共事务时“从统治到管理，再到治理”的历史发展趋势。就教育领域的治理而言，发展民办教育不仅意味着在权力行使主体上，从侧重于强调政府是管理教育事业合法权力的主要来源、由政府对教育直接进行管理，转变为主张政府、社会力量和公民个人都是合法权力的来源，任何单一主体都不能垄断对教育事务的管理；而且意味着在社会主体之间的关系方面，从政府对社会进行命令和控制，转变为政府和社会力量之间进行协商合作；它还意味着在权力行使方式上，从习惯由政府通过政策和法律来发号施令，转变为通过综合政策法律、乡规民约、市民公约、行业规章、团体章程、道德习惯等手段来规范和引导社会自治。

因此，从自上而下的教育管理到自下而上的教育治理，意味着政府的很多权力将下放给社会，由社会力量来承担很多本应由政府部门承担的教育职能。相比过去权力在政府内部流动的分权，向社会力量放权就成为当下改革的基本内容。对民办教育来说，则是从管理客体到治理主体、从被动纳入到主动参与、从依赖他律到以自律为主的根本性转变。这将有利于最大限度地激发社会办学的活力，从而建立起一种政府与社会力量良性互动的教育治理体制。我们应当深刻认识到，民办教育的价值不仅仅在于“是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”[10]，是教育治理体系和治理能力现代化的重要推手，而且是社会治理创新的重要主体和国家治理体系的重要组成部分。

与此相适应，《民办教育促进法》在2013年修改时取消了对民办学校聘任校长的行政审批；教育部在2012年出台了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，以鼓励和引导民间资金发展教育和社会培训事业，促进民办教育健康发展。而其后教育法律的一揽子修订，删除了不得以营利为目的办学的条款，为营利性民办学校的合法存在确立了上位法基础。《民办教育促进法》修正案则从法律上破解了困扰民办学校的法人属性不清、财产归属不明、扶持措施难以落实等瓶颈问题，拓展了民办教育发展空间。[11]在2016年年底的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中，放宽办学准入条件、拓宽办学筹资渠道、探索多元主体合作办学、加大和创新财政扶持力度和扶持方式、落实同等资助和税费优惠等激励政策，实行差别化用地和分类收费政策等一系列市场化改革举措，为地方各级政府促进民办教育发展提供了明确的政策导向[12]；而其中保障民办学校依法自主办学、改进政府管理方式和健全监督管理机制等条款，对促使政府职能转变，推进政府管理体制与运行机制创新，进而推动政府逐渐放权于社会、强化社会权力与自治权力具有积极意义。