上文主要分析了传文书中属于“形式”的文句。下面转而考察文书所记录的持传事由，并基于此，对于君臣在处理官吏公出持传这一日常事务上的分工以及诏书、律令的作用做些探讨。

关于帝制时代君臣处理政务时的关系，迄今关注不多。不过，越来越多的学者相信政务中直接由皇帝处理的不多，多数是通过君臣合作的形式完成，另有一些则由中枢机构自行处理。至于这种分工的具体细节，如君臣责权的边界以及边界变动的情形与背景，唐宋以后资料稍多，可能容易说清，秦汉六朝时期文献寡少，记录的多是以皇帝为中心的活动，难得见到后两种情形，有必要做进一步的揭示。况且这种分析对于认识帝制时期君臣关系的变化发展趋势，进而认识王朝运行机制的演变与形态都是有意义的。

王朝统治的基调是各种例行事务的处理，具体则落实到各种文书的来往处理上，分类剖析文书内容或许更能显见日常政务中君臣关系的一般状态。汉代官员，无论中朝官吏还是郡县官吏，外出公务的情况相当频繁①,签发“传”文书则是朝廷与地方官员针对此而反复处理的一项例行工作。目前发现的汉代行政文书很多，但具体到某一类或数量有限，或数量虽多而牵连的机构有限。同一类文书中涉及上至皇帝，下及郡县官吏的很少，传文书则是其中罕见的牵涉自朝廷到郡县多个机构，同时出土数量较多的文书，它们自是窥见君臣关系不可多得的一扇窗户。通过分析传文书的签发分工与外出事由的关系，可以略见君臣在处理外出事务中的分工，进而有助于深化对君臣日常政务中的职责分工与双方关系的认识。同时，签发程序、传文书所调用的资源以及相关机构接待持传官吏亦有一定之规，从中亦可了解诏书、律令在处理此种日常政务中的作用。

表面看来，持传外出的事由相当繁杂，观察事由处理程序，则可分为三类。第一类事由是需要经过皇帝批示后才能签发“传信”,目前所见，具体有如下五种情况：

1.军吏诣部与返回驻地，如1、4、6、8、9,“有请诏”中的22、26、37亦应归入此类，5或许亦是，文残，未计。这是西汉宣帝设西域都护，在西域驻兵戍守后出现的事由。西域都护为加官，由朝廷派遣的骑都尉、谏大夫担任，元帝时增设了戊校尉与己校尉。②这些官员均隶属于朝廷的光禄勋③,与郡国无关，所统领的军队则出自驻守长安的北军，所以传文书中有“罢诣北军”(26),“更终，罢诣北军”(37)之说。而到了西汉中后期，中朝将军常常典兵①,所典之兵当包括北军。

这些“军吏”从比二千石的高官至最低级的佐史以下的司马令史，外派西域驻防均需皇帝下“制”批准，服役期满返回长安也需要以“请诏”的形式获得传文书。比二千石的高官外派需要皇帝批准并不奇怪，倒是区区令史等最低级军吏外出亦须牵涉皇帝，颇不寻常，显示了汉廷对中央军队控制之严密。申请传信的文书均由两位，甚至三位(如1)中朝官奏请，具体身份几乎都是不同名号的将军以及光禄勋或其下属。西域都护为光禄勋的属下，而都护所统领的军队则来自中朝将军所掌管的北军，因此当派遣北军军吏至西域屯戍时，需要双方的上司联署奏请，说明官吏的统属关系在汉代公务运作中的重要性。悬泉所出这类传文书不少，但从全国情况来看，只是西域都护一处是由朝廷派遣官员、军队驻守，军吏调动需经皇帝批准，此类传文书应算是特例。有学者以为“传”用于无军籍的吏和民①,看来是不对的。

与此相对，张掖郡内屯戍军队的小吏基本上由张掖本郡人担任，并非出自中央②,相应地，其除授迁转亦无须朝廷过问，这反映了朝廷控制西域驻防军队与一般边地屯戍军队的重要区别。

2.送外国客，如2、3、7、15。“有请诏”中的21亦可归入此类。这是武帝时张骞通西域后长安以西的诸厩、置独有的事由。

3.官员赴任，如13、14。持传赴任的官员为敦煌中部都尉(13)与敦煌玉门都尉(14),中部都尉治步广候官，为敦煌郡下的部都尉，玉门都尉为玉门关的关都尉③,秩次大约是比二千石。①因是赴任之官而持传的情形应当多见。《汉官旧仪》卷下载旧制：令(吏)六百石以上，尚书调；拜迁四百石长相至二百石，丞相调；除中都官百石，大鸿胪调；郡国百石，二千石调。这表明至少二百石的官吏就要由朝廷来选任，此处所谓“旧制”所指具体时间不详，但为西汉制无疑。西汉晚期的尹湾汉简3、4号木牍中所显示的由朝廷调任的具体情形与此规定并不相违。牍中有从日南郡象林候长(比百石)以功迁为东海郡建陵侯家丞(比三百石),亦有自西域戊校前曲候令史(斗食)以功迁为东海郡建阳丞(二百石)的。①象林在汉朝最南端，戊校则在西陲，而东海则位于王朝东部，相距甚远，显然是在丞相的安排下才出现上述迁转行为的，因而，官员赴任而持传当屡见不鲜，张家山简《二年律令·置吏律》中对此亦有规定：“吏迁徙、新为官，……皆得为驾传。”②是否所有官吏迁徙都可动用传车，是有疑问的，不过，几乎所有赴任官吏可免费享受传食应是有保证的。《传食律》称：“新为官及属尉、佐以上征若迁徙者，……皆得为传食。”③其中需要皇帝出面下“制”的应限于六百石以上的官员。

4.刺史行部奏事(17)。简文尽管残缺，但奏事的制度见于文献，可相互发明。《续汉书·百官志五》讲到刺史的职责时云：“初，岁尽诣京都奏事，中兴但因计吏。”胡广在注释中说：“岁尽，赍所状纳京师，名奏事。”又曰：“(中兴)不复自诣京师。”西汉刺史奏事长安，文献有载。何武为扬州刺史，“每奏事至京师”④;翟方进为朔方刺史，“再三奏事”⑤;谷永迁凉州刺史，“奏事京师讫，当之部”云云⑥。据简17,刺史从所部奏事京师亦需要传信，从残存格式推断，要承制签发，这亦表明刺史的身份依然是由朝廷派出的使者，而非地方官员。当然，此类传信仅此一件，且残损不全，难以窥测具体签发步骤。

以上四类主要来自御史大夫承制签发的传信，这里需要进一步解释的是皇帝批准的派遣使者外出的文书或皇帝任命官员的制书的内容，即传信中屡屡出现的承“制”中的“制”是否包含了调用传车?换言之，传车调动是否也要皇帝过问?从现存汉代遣使巡行及拜任类诏书看，其中并无涉及调动传车的内容①,现存北齐武成帝与后主“除拜”类敕旨亦无类似内容②。唐代所见此类诏书，绝大多数亦无“给驿”内容。③据此推测，调动传车应是承制从事的官员为实施皇帝的诏书而下达给侍御史(或御史大夫)的命令，并非皇帝诏书中包含此类内容。因此，皇帝处理的主要是事情是否可行，是否该行，以及人事任命本身。

具体到与传信有关的事务，属于皇帝处理的事务包括军吏调动的批准、高级官员的任命、委派官吏护送外国使者回国等，偏重于人事。至于如何操作，则由官员办理，官员处理的依据应是律令。这些均属于日常事务，体现了皇帝与官员的分工。当然，这只是常态，与此相对，在一些征召类诏书中会出现调发传车的内容，如汉昭帝时韩福以德行被征至长安，后被遣归，皇帝特地下诏要求：“行道舍传舍，县次具酒肉，食从者及马。”④规定沿途提供食宿。韩福本是一介平民，依律令(详下),原本无法享受传舍的食宿招待，因皇帝的诏书而获此殊荣。①类似的又如汉平帝元始五年(5年)“征天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、《史篇》、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾一封轺传，遣诣京师”②,这些应征者多半没有乘传车的资格，皇帝特地发诏准许。此事亦见皇帝诏书与律令在处理调用传车一事上的不同。

5.奉诏处理事务。这类事由较多，内容亦复杂，常见的有“为诏狱，有逮捕诸郡”(23),“送诏狱囚”(40、45),“杂治诏狱”(111),另有一例是“以诏书送施刑士”(32)。余下的有“为诏送徒民”(86)、“以诏书买骑马”(91)、“以诏书诣太医”(96)。“诏狱”指皇帝下诏追查的特别案件③,由于皇帝已经对有关案件的处理做过指示，官吏在具体办理与该案件有关的事务时，如廷尉派遣部下到诸郡抓捕涉案人员(23),与郡守处理案件(111),或郡县官吏将涉案人员押解到指定地点，如敦煌郡(40)、长安(45),均无须再经皇帝批准，可由御史大夫或郡的长吏直接签发“传信”或“传”,故《汉官旧仪》卷上有“其以诏使案事，御史为驾一封”之说。其余四例均是有诏书为依据的，96或是成帝永始四年下诏征召医者，李音应选而得传诣太医。文献不载此诏，然上引平帝元始五年(5年)曾经“征天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、《史篇》、方术、《本草》及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授者，在所为驾一封轺传，遣诣京师”,结果“至者数千人”④,成帝时亦与此相仿佛。《汉书·两龚传》引龚胜语：“窃见国家征医巫，常为驾。”“常为驾”当是常为驾传之简称。据此，西汉皇帝征召各地医巫来长安，下诏动用传车为常态，但毕竟医巫不是官吏，他们要乘坐传车只能由皇帝专门下诏特许。“马”在汉代是重要的战略物资，朝廷控制甚严，《二年律令·津关令》不少令文就反映了这一点①,据91,直到汉末成帝时期依然如此，故有居延令以诏书遣亭长买骑马而发传的情况出现。这类奉诏处理事务而取得“传”的情况当比较常见，必须指出的是，在有诏书的情况下，无论是中朝派遣的官吏，还是郡县的官吏，“传”的签发本身并不再需要皇帝批准。

据以上分析，当时的事务分类中有一些特定事务需要皇帝认可才能办理，上面涉及的五类均属于此种，不过，不少经由皇帝批准以诏书形式下达的文书实际是起自朝廷或地方各机构官吏的“请诏”,皇帝在处理这类事务中似乎主要扮演了一个被动的核准者的角色，其中只是在人事任命上能够更多地体现出自己的意志。同时亦应看到，皇帝还可以利用诏书突破律令的规定，给予原本无权享用传舍食宿与车马的人员以相应的待遇，则显示出皇帝在这类事务中所具有的积极、主动的一面。皇帝的两种侧面并存显现了其地位与作用的复杂性。此外，还可以见到一些情况下皇帝的批准也并非必要的条件，表明其权力亦可被预支。这里需要注意的是传文书中常见的“有请诏”。

御史大夫非承制签发的传信中有四件注明“有请诏”,分别为20、21、22、26,此外，郡、县官府签发的“传”与性质不明的“传”中亦有标明“有请诏”或“以请诏”的(37、60?、99、105)。从时间上看，这类传文书见于宣帝(20、21、22、37)、成帝(60)与平帝(26)时期，另，105出土于Ⅱ90DXT0113②,该探方同层位出土有元始六年(6年)的简(Ⅱ90DXT0113②:4)②,105或亦属于西汉末年的传。“有请诏”至少见于三个御史大夫及若干郡守签发的传信或传中，并非偶然现象。

裘锡圭先生曾结合文献、碑刻研究了居延肩水金关出土的《甘露二年丞相御史册书》中的“以请诏”,认为含义如《汉书·宣帝纪》颜注引如淳曰的理解，是“请求皇帝批准”①,可从，不过具体细节还需补充。最近张俊民先生披露了悬泉出土的一枚觚，涉及“请诏”,对于认识请诏的含义颇有帮助。该觚云：

以请诏择天水郡传马付移金城、武威、张掖、酒泉、敦煌太守。诏书择天水郡置传马八十匹付敦煌郡置，县次传牵马，卒 A得，如律令。七月丙子，敦煌大守步、长奉意、丞破胡谓县泉，移檄到使遮要、县泉置，写移檄到，毋令使檄到不辨，如律令。

此觚下残，但意思大体清楚，涉及从天水郡向附近五郡的置调拨传马事。因是申请将天水郡的传马调至金城等五郡，最终向皇帝“请诏”者应不是其中某郡的长吏，而应是级别高于郡且负责传马事务之机构的官员，或为朝廷负责马匹管理的官员，如太仆或其属吏。不过，最初提议“请诏”的可能是诸郡的官员。“请诏”经皇帝批准则变成“诏书”下发有关郡执行，觚的A面下半部分“诏书择天水郡”云云即是。具体到敦煌郡，则得到天水郡的80匹传马。B、C面是敦煌太守给遮要、悬泉等置的下行文书。③文书的时间应在汉宣帝五凤三至五年(前55—前53年)间④,表明这次调动天水郡的传马是源于官吏向皇帝的“请诏”,并得到批准。此文书宝贵之处在于“请诏”与“诏书”并存，证明“请诏”的含义确如裘先生所论。简牍中有“有请诏”与“以请诏”(99)两种不同的说法，两者的异同，犹待日后研究。居延旧简有一枚云：

守大司农光禄大夫臣调昧死言：守受簿丞庆前以请诏使护军屯食，守部丞武

以东至西河郡十一、农都尉官二、调物钱谷漕转耀为民困乏储，调有余给

该简出土于A8破城子甲渠候官治所，此文书显系从朝廷下发至边地。简中的“调”全名为“非调”,时间在元帝永光二年或三年。①此简尽管下部残断，但大意尚明。现存内容从用语看，应是最终形成为诏书的文书中大臣上奏部分，亦被称为“请诏书”。②据守大司农调所云，“使护军屯食”一事是守受簿丞庆先前“以请诏”形式提出的，调本人则将其转呈皇帝，后应得到批准成为诏书③,并下发到居延。因此，“请诏”也有由低级官吏提出逐级上报的情形。上引悬泉出土的觚可能经过诸郡官吏分别请诏，后由中朝官吏汇总再请诏上报皇帝。

注明“有请诏”的传文书出自承制签发的传信之外的多类传文书，其格式、用语与其他未标“有请诏”的传文书并无区别，可证所谓“有请诏”类传文书签发时实未获得皇帝诏书的批准。比较第2、3、7及15与21号传信，持传者外出的目的是送西域来的外国“客”(2、3、7)或“侍子”(15),或前去护送回国的乌孙公主(21),任务性质相近，而前面四传信均为承制签发，后一则为“有请诏”。“有请诏”均出现在传信的文书A的尾部(21、26)或编号前(20、22),应是公出官吏的长官给御史大夫的移文中的标注。根据上文对签发传信程序的推断，“有请诏”表示公出官吏的长官已经向皇帝奏请外出事宜，即上奏“请诏书”,却一时没有得到奏可的情况，因此在移文时注明“有请诏”。

请诏过程可能经过多道程序，其间无论文书递送或处理均可能出现耽搁与延误。文书即便按时送到皇帝那里，理论上皇帝应及时处理上奏文书，但也有“不报”“未报”或“留中不下”“寝”等多种情形①,武帝时朱买臣就曾“诣阙上书”,结果“书久不报，待诏公车，粮用乏”②。不过，奏请为公出官吏签发传信应多属于日常事务，请而未报可能更多的是皇帝因出行、生病等而无法视事，或外出的事务紧急等技术性原因，由于史书记载简略，现已无从确知上述几件注明“有请诏”的传信签发时皇帝的行踪与工作状况。

更应当指出的是尽管没有皇帝“制曰可”,还是由御史大夫签发了传信(如20、21、22、26),看来无论是御史大夫还是出差官吏的长官均确信奏请之事一定能得到皇帝的批准，因而直接签发了传信。可见，一些本需要皇帝批准的公出，在履行了向皇帝奏请的必要手续后，尽管暂时没有得到皇帝的批准，也可以通过注明“有请诏”的形式提前签发传信。而御史大夫之所以能够确信移文中“有请诏”的真实性并签发传信，是因为御史大夫负责文书的上奏③,他可以了解是否履行了上奏的手续。此其一。

其二，上述传文书均发现于悬泉，悉非申请传的官吏之任职地或始发地。20、21、22均由御史大夫签发，应是发自长安；26虽亦为御史大夫签发，但持传军吏却发自今新疆轮台附近的西域都护驻地；37、60亦是自西域出发，表明有关官吏确实持此传外出，并得到沿途机构的接待。可见此种“传信”具有实际的效力，沿途各机构接待官吏亦认可此种传文书之效力。综观此两点，带有“有请诏”的传文书能够在帝国上下畅行无碍，证明其至少已成为一种为各方所接受的做法。

进言之，如学者所指出的，“请诏”不仅见于传文书的申请签发中，亦存在于其他多种文书中，如果上述分析可通，“有请诏”的存在表明在既有的制度框架下，一些原本需要皇帝处理的事务，只要履行了向皇帝呈报的手续，即便尚未得到批准，御史大夫与郡太守也拥有一定自主决定的空间，同时各级官府亦认可此种做法的合法性，执行因此程序而发出的指令。“有请诏”似已经成为一种得到从朝廷到基层各级官府遵从的固定化的程序(故事),这种处理事务的方式或许属于汉代常见的“故事”之一种吧①,这种“故事”得到皇帝认可，且亦为大臣乃至下级官吏所了解，并允许使用，与擅假天子号令而便宜行事的“矫制”“矫诏”等自然有别②。这种情形下皇帝的批准实则已演变成一种可以预期的例行公事，就此一侧面，皇帝实际上已降为官僚机构中不具有个人色彩与个人意志、且固定履行特定职责的一员而已。这亦表明君臣分工的界线在一定情形下可以突破，皇帝的某些权限可以被臣下预支，皇帝角色的这一侧面在其统治实践中究竟占有何种地位值得今后更进一步的研究。

“请诏”的存在亦证明在当时政务处理中身为臣下的各级官吏对于君臣在事务处理上的分工是相当清楚的，尽管生于千年之后的我们对于这种分工相当茫然与模糊。

附带指出，尹湾汉简3号、4号木牍《东海郡下辖长吏名籍》中有若干官员“以请诏除”③,李解民、廖伯源先生认为：“所谓以请诏除，盖其迁除之条件不符合法令，长官特为请诏除官。”①所言甚是。这里可以补充文献中的一个例证。《史记·张释之列传》载，释之“以訾为骑郎，事孝文帝，十岁不得调，无所知名。释之曰：‘久宦减仲之产，不遂。’欲自免归。中郎将袁盎知其贤，惜其去，乃请徙释之补谒者”。张释之能够补为谒者，完全靠的是其长官袁盎向皇帝的请求，这实际就是“请诏除”。而尹湾简中通过这一途径除官的五个人中，一为侍郎，二为郎中骑，一为廷史，另一不详。郎中骑亦是一种郎官②,故多数以此途径升迁者是朝廷各部门的下级官吏，以郎为多③,其长官为中朝官，与皇帝见面的机会很多，亦有向皇帝上奏的职责，可以绕过丞相直接向皇帝奏请，为属吏“请诏”而申请职位，无须考虑是否有资格，如袁盎为张释之所为。这种“以请诏除”官与传文书中的“有请诏”手段相同，目的不同。用今天的话讲，前者类似于走后门特批，只不过走的是皇帝的后门。这种除官的途径至少孝文帝时已经出现，在后代依然存在，如南朝的特发诏授官④,唐代的特敕斜封⑤。传文书中的“有请诏”则是处理公务时得到皇帝认可的正常处理方式。

以上两种“请诏”体现了君臣关系中相反的两种倾向。前者经由“请诏”反映了大臣对皇帝权力的预支；而后者则突出了皇帝对大臣人事权的侵蚀，显示了皇帝权力的扩张。这两种现象是否同时存在是今后需要关注的问题，透过两者应该如何认识君臣关系亦是需要努力思考的方向。

除了上述各种形式的需要皇帝奏准、下诏批准或报批而签发“传信”或“传”外，还有不少事务无须皇帝出面，而直接由御史大夫或郡县长吏签发，这些可归并为第二类。事务比较琐碎，大体可归纳为如下：

1.迎送郡县的戍卒(19)、骑士(34)。事由相近而无法确定签发机构性质的有97、112与113。

2.运送物资，如转输(44)、输钱(90)。

3.案事(50)。事由相近而签发机构难定的有107、108、109、110。

4.祭祀(24)。

5.上计(35、48、57、74①)。

6.杂事，逐材(29)、市药(42)、收流民(61)、迎天马(18)、办军粮(54)与逐杀人贼(53、84、89)。

所谓“逐材”应是“求”大木材。市药、收流民与迎天马均是偶一为之的事务。追捕杀人犯是紧急事务，面临此种紧急情形，可以由县道签发“传”,无须请示上级。这显示了县道长官具有律令所赋予的一定的自主行为空间。

第三类是郡守、都尉“以令为驾”传车而签发“传”,签发此类传亦无须皇帝出面，只要符合“令”的规定即可。

以上三类传文书在当时日常统治中的比重，需要结合其他文献做更进一步的分析。具体说来，当时统治实践中，由朝廷直接派遣军队驻守边地大致只有西域都护一处，因而军吏调动而由皇帝制可、御史大夫签发传信的情形仅见于西域。护送外国使者回国亦局限在汉朝与西域诸国，并非全国性事务。而因官员赴任而下制签发传信的情形亦不会太多，这与官员的任期有直接联系。西汉武帝以前，郡县官员的任期多较长，有的达十年以上，武帝以后则出现以三年为期的现象，而到西汉后期，任期则更短，多数只有一年左右，东汉前期则又恢复到久任的局面。②这是全国范围的观察，就西北边地而言，通过排比汉简中出现郡县级别的官员的文书的时间，可看出大致的任职期限。悬泉汉简的资料没有全部公布①,居延简中关于居延都尉，特别是甲渠候的任职时间，学者已做过分析。其中首尾时间可知的两汉时期居延都尉任职最少4年，甲渠候西汉时任职多在6年以上，王莽与东汉初年任期较短。两职分别为二千石与六百石，均由朝廷任免。②这些仅是根据文书推断的最短任期，即便如此，任期至少也有4年。这或与张掖、敦煌地处边境地区，条件艰苦，任务烦剧——后者更是犯人流放之地③——无人愿意承担有关。无论如何，因官员赴任下制签发传信应是不太常见的情形。刺史奏事只是每年一次，全国不过有刺史十三人左右，此类传信显然数量很有限。中下级官员赴任亦需持“传”,但任命无须皇帝过问，签发传更是如此。至于奉诏从事，事务较杂，可能比较多。

第二类，即朝廷与郡县无须经过皇帝而签发的“传信”与“传”应该说占据了传文书的主体。这类传文书所处理的事务多是年复一年各地需要不断重复进行的工作，如送迎戍卒、骑士，运送物资以及祭祀等。从全国范围看，汉代百余郡国每年都要送迎戍卒、骑士与卫士，分别至边地与京师长安，有时改由各县完成，如尹湾汉简5号木牍所见。输钱至都城长安大司农的都内或指定地点亦是内地收支有结余的郡每年要完成的任务。祭祀则是朝廷与郡国一项日常工作，西汉规定每年对先帝庙祭祀25次，还不包括对五岳、四渎等的祭祀。这些亦均需要持“传信”前往行礼。④“上计”亦是郡国每年要赴朝廷履行的职责。“案事”,应是郡府派官吏下到属县追查各类事务，有时为调查某件事务上书朝廷，则由朝廷派官吏下到郡县“案问”追查。至于需要官吏离开治所下到郡国或属县，或其他郡县的杂事更多，上面所举只是目前所见的，实际当会更多，其中追捕杀人犯应是常见的事由，且县亦可根据律令发“传”。附表一所见黄龙二年(初元元年，前48年)与初元二年(前47年)两年中由敦煌太守千秋一人与长史等签发的此类传就有9件之多(45—52、72),这当非他所发传之全部。如此推算，全国百余郡，再加上都尉，一年中所发的传的数量一定相当惊人。

第三类，即郡守与都尉依令调动“传车”并签发“传”,仅限于特定或紧急事务。附表一中54是遣守属“办军食郡中”,而71是使守属“趣军食郡中”,工作内容仅一字之差，但有缓急之分，后者就可“以令”调动传车，并使用传舍，而前者却只能使用传舍。涉及上计的四件“传”中，35、48、57与74间亦有此种分别，原因不详。不过，此类数量应不会很多。总体观察，不需要皇帝制可而直接由朝廷与郡县签发的“传”为数居多。

以上分析表明在涉及官员外出的各类事务的处理上君臣有相应的分工。其中至少朝廷所辖军吏的调动与罢归、外国使者回国、高级官员赴任、刺史奏事需皇帝制可，相应地签发传信要根据皇帝的“制”。这些或是皇帝职权范围内的事务。不过，这些事务也逐渐日常化，皇帝的制可成为可以预期的结果，因而出现了“有请诏”现象，仅向皇帝上奏请求批准而实际未得到批准情况下就签发“传信”或"传"。此外，根据皇帝诏书需从各地调动人员(如诏狱、征召特需人才等)与物资(如马匹),也可由相关机构签发“传信”或“传”,由此而出现的“传”不少。

皇帝诏书可超越律令，具体说来，一是县级机构可据诏书签发“传”,而正常非紧急情形下无此权限，二是一些本无资格使用传舍乃至乘传的人亦可因诏书而享受其服务，如各地的医巫、《汉书》所载元始五年诏书所提到的那些人。奉诏而签发“传”亦无须再经皇帝批准，亦显示了诏书以及诏书背后的皇帝意志所拥有的突破律令的权力。不过，具体执行中对于官吏使用传舍、享用传食的待遇等还须依照律令行事，至于百姓一旦奉诏使用传舍与传车，享受何种待遇，则可能需要在诏书中规定。

另外，仔细分析，诏书所针对的多是一些偶发的临时性活动，或许是律令中没有涉及的，属于特例；而针对不断反复出现的日常事务，如涉及物资与钱财的调运、戍卒与卫士的迎送、日常祭祀、郡内事务的处理等，朝廷与郡县自行签发的“传信”与“传”依据的则是律令。

湖北江陵张家山汉简中的西汉初年《二年律令》对于乘传车与享用传食者的范围均有规定。关于传车，《置吏律》中有：

郡守二千石官、县道官言边变事急者，及吏迁徙、新为官，属尉、佐以上毋乘马者，皆得为驾传。①

西汉初年的律规定郡守与二千石官可调用传车，同时赋予县道官府特定情况下可调用传车的权限，但如上文所见，出土的西汉中期以后的实际传文书所遵从的与此有别，当是律令后来做了更改。尽管如此，至少可以认定，汉代律令对哪些官员有权调用传车是有具体规定的。关于传食，亦是如此。《传食律》有：

丞相、御史及诸二千石官使人，若遣吏、新为官及属尉、佐以上征若迁徙者，及军吏、县道有尤急言变事，皆得为传食。

诸吏乘车以上及宦皇帝者，归休若罢官而有传者，县舍食人、马如令。②

规定相对还是较笼统，实际事务的内容随着时间推移应会不断增多，卫宏《汉官旧仪》卷上有“(刺史)传食比二千石所传”之说，当是武帝设刺史后新增的规定。不过，纵使律令不断增加，势必也难以一一涵盖，其关键当在于由官府差遣的官吏，从事的是公务。这类“传信”与"传"应数量最多。而“令”则是一调节因素，特殊情况下郡级官府可依令获得调用“传车”的权限。依上引律，汉初已有关于传食的“令”,但对象是特定的官员。悬泉汉简中发现的《厩令》残文云：

马以节，若使用传信，及将兵吏边言变以惊闻、献写驾者匹，将以……以除候，其以教令及……孝武皇帝元鼎六年九月辛巳87—89C:9 ①下。凡六百一十一字。厩令。

尽管简残断，文意欠明，但与使用传信及驾传有关应无疑问，且属于“令”,字数亦颇多，当是形成于武帝元鼎六年以前，此后颁下施行。前述“以令为驾”类传文书或许就是根据此令。汉代君臣在签发“传信”与“传”上的分工是否存在于其他事务中还需要更多的研究。

彰显律令作用的又一标志是每件传文书末尾的“如律令”。各类传文书均以“如律令”结尾，而汉代官文书中出现“如律令”者极多，自宋代以来学者已做过不少研究，按照最新的研究，“如律令”在秦及汉初尚有实际内容，武帝前后逐渐成为一种固定的文书格式，与具体的法令无关。②不过，辨别“如律令”的含义需要结合汉代的律令与其他有关文书。传文书结尾处的“如律令”尽管已经成为固定的文书格式，却依然具有实际内容。就传文书而言，判断接待是否“如律令”,必须将传食文书纳入视野。

悬泉所出的传食文书详细记载了路过悬泉并享用传食的官吏消耗的米粟数量、时间、传食的次数等，如Ⅱ0216③:57云：“出米一斗二升，有传，五月丙午以食金城允吾尉骆建，从者一人，人再食，西。”③据该文书，骆建及一名随从在悬泉吃两顿饭，每人每顿用米三升。无论官员还是奴婢，一顿用米三升是通行的标准，几乎所有享用传食的过客都是如此。①这一标准应是律令规定的，汉初《二年律令·传食律》中对传食有规定：“车大夫牌米半斗、参食，从者粝米，皆给草具。车大夫酱四分升一，盐及从者人各廿二分升一。”①汉初规定的具体数额为米一餐5升、一餐313升，而且尽管使者与从者给的米品质不同，但均高于西汉中后期一餐米3升，其间应做过修改与简化，尽管未见到汉代中后期的有关规定，但可肯定律令对此类琐事亦有明确的说法。对于从者的数量，根据使者身份的高下，汉初的律令也有明确的规定。据此，传文书结尾的“如律令”并非徒为文书格式，而应有具体的含义，即按照《传食律》之类律令的规定为官吏及随从提供车马、住宿与饮食，换言之，传文书的签发环节可能会出现超越律令的情况，如因皇帝的诏书而下发的特例，而在沿途诸机构接待问题上，则几乎均需依据律令进行。所以在县级官府奉诏签发的传文书末尾同样要注明“如律令”。实际上，官府还要定期核查传舍接待使者情况，包括传食的消耗、传车的使用与状态、传马的情况、死亡传马处理情况等，这些均根据律令进行。可以说，在签发传的问题上，较之更多地体现皇帝一时之意志与想法的诏书，律令更多地关注的是事务的日常性、连续性与处理的稳定性，这是传文书得以运转与执行的基本依据与保证。

汉代许多官吏，上至御史大夫，下及边塞的候长、隧长，任职均要求须“明法”“明习律令”或“知律令”②,官员亦保存有律令的抄本③。还应提到的是，郡县属吏基本是由本郡人出任，与一年一换的戍卒不同，张掖郡屯戍军队中的小吏亦多出自本郡，可长期为吏④,悬泉的情况应相近，因此他们应对与其所处理事务有关的律令比较熟悉。传文书是公出官吏的介绍信，一方面用来证明持有者的身份，另一方面亦是下达给沿途有关机构的书面命令，置或传舍的官吏多年负责接待过往的官吏，自然熟谙相关律令的规定，故传文书无须具体注明律令条文，只是简单提示按照律令行事即可。如果不将传文书置入相关文书及事务的网络与官吏的知识背景中，很难辨认出“如律令”的切实意义。

这些传文书不仅帮助我们认识君臣政务上的分工，亦可窥见汉帝国通过律令在统治上所达成的号令统一。御史大夫签发的传信姑且不论，不少郡县级官府签发的传文书的持有者要到距离签发地相当遥远的地区处理公务：如34是自上郡至敦煌郡迎接从军的将士，上郡治所在今陕西榆林南，两地相距1500公里以上；61则是自敦煌去东海、泰山郡收流民，自西向东横跨帝国，两地的直线距离更在2000公里以上，来回所需时间至少数月；90是从河南郡平阴县送钱至敦煌，直线距离亦在1700公里以上。尽管路途遥远，且沿途众多置、传舍、关、津与签发“传”的郡、县并无直接的统属关系，却凭借一枚“传”与上面官长的封泥便能通行无碍，并得到食宿供应，显示了汉帝国日常管理的统一与高效，且这种体制持续运行了数百年，其基础就是汉代的律令。在汉代简陋的物质条件下，在如此广袤的地域内，帝国日常统治运作所达到的如此客观化的程度令人惊叹。

在赞叹汉帝国制度的客观统一的同时，我们也应看到，制度设计与运作上尽管已达到相当的水平，但由于生活在这一制度下的官吏的思想世界却远未达到如此境地，而是处在神怪鬼魅交织的状态，而且人们日常的活动空间也是相当狭小的，缺乏对比较遥远的地区的了解，一旦外出履及陌生地区，常常充满恐惧，因此，东汉文献中常常见到有关“亭传”中的鬼怪故事，体现了制度与人们心理上的紧张与冲突。①