1946年5月4日，中共中央发出《关于土地问题的指示》即《五四指示》），决定将党的土地政策由抗日战争时期的减租减息改变为以各种方式从地主手中获得土地分配给农民，实现耕者有其田的政策；并规定在满足农民土地要求时应当注意的具体政策。《五四指示》下达后，解放区从减租减息运动发展为土地制度改革运动。到1947年2月，各解放区约有三分之二的地区程度不同地解决了农民的土地问题。

1947年7月17日至9月13日，中共中央在河北省平山县西柏坡村召开全国土地会议，制定了《中国土地法大纲》，于10月10日公布实行，成为彻底消灭封建土地制度的战斗纲领。土地法大纲明确规定：废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，乡村一切地主的土地及公地，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，没收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，并征收富农多余的土地、财产，分给农民及其他贫民。

全国土地会议的召开和土地法大纲的实施，使各解放区出现了平分土地的热潮。到1948年9月，解放区已有1亿多人口的地区彻底消灭了封建势力，完成了土地改革。