一、驱逐舰换基地的决定

整个7月，丘吉尔仍然坚持不懈地向美国要求提供驱逐舰，与此同时，英国政府也在考虑是否向美国转让基地和如何转让的问题。

7月1日，英国召开各部门代表之间的会议讨论洛西恩关于将基地租借给美国的建议。外交部强烈支持洛西恩，空军部和陆军部没有反对意见，甚至殖民部也只是提出“等等看”的建议。只有海军部的代表态度强硬，他认为，除非作出更公平的安排，在这种安排中美国将提供某种回报，否则英国不应当给美国人任何出价。在他看来，美国用驱逐舰作为回报或许是适宜的。他还从更为广泛的因果关系出发，坚持认为“使美国更易于实行它自己的半球防御计划是一个错误，因为这会减少美国关心我们自己的命运的动力”。[66]于是，在会议拟定提交内阁考虑的文件草稿中指出，尽管最好避免给人以“讨价还价”的印象，但是英国应当向美国要求一个补偿，即以“不妥协的态度”要求得到驱逐舰，其代价是美国将获得基地。[67]这是英国第一次提出以驱逐舰换基地的想法，尽管它还不成熟。

7月5日，洛西恩重提他的建议，希望政府主动提出向美国租借基地，以满足美国的安全要求。当天他还致电丘吉尔，要求首相对英国舰队的归趋问题给以保证，即一旦美国参战，英国舰队或其残部在大不列颠战败时将开往大西洋对岸，以此换取美国的公众舆论支持对英国的援助和美国的参战。[68]

然而，此时的丘吉尔并不打算作出这样的保证，于是外交部在7月6日发给洛西恩的回电中强调：在英王陛下政府看来，只有与全面的英美战略合作的更为广泛的问题联系起来，对美国提出租借基地的要求才能获得有利于英国的讨论。[69]正如外交部资深顾问罗伯特·范西塔特所说：“英国不会傻到在这个问题上对美国作出任何让步的程度，除非通过讨价还价”，而价钱就是英国获得大量的物质援助。他明确写道：“这一次……我们面对美国特别要站在讨价还价者的地位，而不是站在乞求者的地位。”[70]

但是随着英国对驱逐舰的要求日益急迫，[71]战时内阁终于在7月29日作出决定：同意英国应当主动提出满足美国基地要求的建议，但同时也要考虑提出该建议的前提条件。[72]至此，英国对转让基地的考虑已经基本明确：同意转让基地；希望有所回报；并且已经考虑以英国要求的驱逐舰作为对基地的交换。与此同时，美国关于以驱逐舰换取英国基地的想法也日益成熟。

到1940年7月，美国在物资上、人力上和心理上都没有准备战争，而且任何政党或实用的政治家在即将到来的总统大选之前都不可能提倡参战，甚至不可能像丘吉尔在5月15日所催促的那样处于“非交战状态”。但是正如国务卿赫尔所说：“在公众舆论决定我们应当置身于战争之外”的同时，“他们的大多数支持以一切可能的方法援助盟国的努力”。[73]在这方面作出重要贡献的是堪萨斯州共和党人威廉·怀特（William A.White）领导的“援助盟国以保卫美国委员会”，又称“怀特委员会”[74]。该委员会认为，希特勒是个疯子，“美国只有一个机会避免全面战争，这个机会就是英格兰”[75]。因此他们对罗斯福迟迟不采取行动向英国提供驱逐舰深感担忧，并积极寻求解决办法。

7月中旬，“怀特委员会”的几个成员提出了一个想法，即与英国做一笔交易：美国将向英国提供它所需要的驱逐舰，以换取在西半球的英国岛屿建立海、空军基地的权利。于是，在洛西恩大使与海军部长诺克斯的会谈中，就把这些基地和交换驱逐舰的可能性联系起来。诺克斯表示他本人欣赏这种想法，可是没有总统的同意他不能采取任何行动。[76]另外，还有一些与政府关系密切的人建议总统可以通过行政命令来进行这种交换。[77]

但是，罗斯福不肯轻易进行这笔交易，他除了担心国会的反对之外，仍然十分怀疑英国在抵抗纳粹德国方面到底能够坚持多久。因此，罗斯福于7月19日派陆军上校威廉·多诺万（William J.Donovan）作为自己的私人代表和诺克斯的正式特使出访英国，以探明形势并作出判断——不仅要判断英国是否能够抵抗得住德国的猛攻，而且要判断他们是否打算抵抗住这种进攻。多诺万在英国进行了两个星期的广泛调查，到8月初他反馈回来的信息表明，如果美国能够向英国提供轰炸瞄准器、水上飞机、驱逐舰、摩托鱼雷快艇、枪炮和其他战争物资，英国人能够并愿意抵抗。[78]而且在此期间，英国人的确进行了有效的抵抗。这一切最终使罗斯福相信，英国的“生死存亡……很可能取决于能否得到这些驱逐舰”。于是，罗斯福开始寻求解决驱逐舰换基地问题的办法。[79]