一、美国需要英国的基地

美国军方对基地问题的考虑由来已久。1939年3月捷克斯洛伐克灭亡后，面对可能来自德日两方面的威胁，以及美国当时只拥有一洋海军的力量，如何保卫国家安全便成为军方考虑的首要问题。1939年4月21日，美国陆海军联合计划委员会提交了一份题为《联合计划委员会的调查研究》的长篇文件，其中强调，在一旦发生德意日联合进攻美洲的情况下，毫无疑问美国的切身利益将要求在大西洋采取反对德意的进攻手段，以保卫至关重要的加勒比地区和巴拿马运河的安全。文件特别指出，德意侵犯美洲的目的主要是打算获得一些基地，从“这些基地对巴拿马运河造成的威胁能够达到其压力能够影响美国对外政策的程度”。计划人员确信，由德意日的侵略所带来的问题应当在他们的战争计划中得到考虑，并建议采取措施去“克服在我们准备去进行必须进行的军事行动方面的明显不足状态”。[40]

在这里，陆海军的计划人员出于美国自己的安全需要，已经提到了大西洋上的基地问题。陆海军联合委员会很快批准了这份文件，并要求计划者们继续制订在未来最可能由德国和日本的行动所发展起来的危机中，美国作为交战国应当采取的主要行动路线。经过近3个星期的努力，计划人员终于制订出一组新的战争计划——“彩虹”计划，以取代已经坚持了23年的以首先打败日本为目标的“橙色”计划。它标志着美国军方终于决心进行其战略目标的重大转移，即开始把第一次世界大战以来的取向太平洋的只针对日本的进攻战略，转变为同时取向大西洋和太平洋的针对德意日多个敌人进攻的联合战略。

这组“彩虹”计划于5月11日提交给陆海军联合委员会。其中的“彩虹”计划1和“彩虹”计划3分别规定，一旦美国处于战争之中，美国军队的首要任务是保卫西半球向南到巴西的突出部分，即南纬10°线，或把此军事行动扩大到南美其他地区。[41]显然，为了使这些计划切实可行，美国有必要获得英国在大西洋上的一些军事基地。

1939年6月，英王乔治六世夫妇访问美国，为美国向英国说明基地问题提供了机会。这次访问的**是罗斯福在海德公园与国王夫妇的聚会。在此期间，罗斯福至少在6月10日和11日两次就基地和大西洋巡逻问题与英王会谈。罗斯福说，自1936年以来，他一直考虑在纽芬兰、百慕大、牙买加、圣卢西亚、安提瓜和特立尼达建立基地，以便更好地保卫美洲大陆，并使这些岛屿不至于落到一个欧洲敌国之手。而且1938—1939年的海军演习已经肯定西大西洋的巡逻能够使美国的沿海水域免遭交战国的潜艇和商业袭击，如果美国海军发现一艘使德国潜艇，就“立即击沉它并等待结果”。英王感到罗斯福对这种巡逻的要求“极其强烈”，但是这关系到这些基地的英国主权问题，特别是美国的中立问题。正如英王所写：“如果没有宣战，这件事能办到吗？”[42]

与此同时，美英军方之间也在进行接触。6月12—16日，英国海军计划局官员、海军上校T·C·汉普顿与美国海军作战部长、海军上将李海进行了有关两国海军在未来的反法西斯战争中采取联合行动的秘密参谋会谈。在会谈中，李海以一旦英国与法西斯国家发生战争，美国采取中立态度为会谈的前提条件，提出了美国在大西洋的政策，即罗斯福总统打算在加勒比海和沿南美洲的东海岸建立某种形式的海军巡逻，这种巡逻旨在保卫中立国的船只，但可能把包括德国活动的情报发给英国海军。通过这次会谈，李海向英国暗示：这样的巡逻可以解除英国海军在这一地区的“责任”，但是为此美国需要使用英国在大西洋上的一些基地。[43]

汉普顿访问之后，陆海军联合计划委员会便对5月11日提交的“彩虹”计划进行了修改，并形成了5个分计划。这些计划于6月30日得到了陆海军联合委员会的批准，其中“彩虹”计划1和“彩虹”计划4分别规定：当美国处于战争之中而没有重要的盟友的情况下，美国的任务是保卫南纬10°线以北的西半球领土，或保卫整个西半球的全部领土和所有政府免遭法西斯国家对《门罗宣言》的破坏。[44]为此美国必须获得英国在大西洋上的一些军事基地的使用权。

于是，就在“彩虹”计划被批准的当天，罗斯福在与英国驻美大使林赛的秘密会谈中明确谈到了基地问题。他表示，希望在一旦发生战争的情况下，美国海军建立中立巡逻制度，以保持在西半球水域清除所有交战国的船只，这种巡逻将使英国的军舰获得行动的自由，以便在接近其国内的水域担负起更重要的责任。当然，英国不能在不付出代价的情况下获得这种好处，这个代价就是英国应当同意向美国转让在特立尼达、圣卢西亚和百慕大的基地的权利，而且总统希望美国在和平时期就得到这些权利。[45]

英国政府很快就倾向于接受总统的建议，但希望美国明确巡逻的范围和关于传递有关敌人舰只情报的问题。7月8日，林赛向副国务卿韦尔斯提出了上述询问，但韦尔斯没有回答，只是说汉普顿上校将得到美国海军的看法。[46]尽管如此，英国海军还是希望积极响应总统的建议，其原因正如英国海军部计划局长在7月10日的一份备忘录中所说：在他们看来，“现在允许美国使用我们的基地将导致与美国更为广泛的合作，而且这个计划在战争中的发展将必定使美国早晚站在我方参战”[47]。

随着战争的日益临近，保卫美国本土已成为当务之急。1939年7月27日，陆海军联合计划委员会迅速完成了“彩虹”计划1的详细制订工作，并将其提交给陆海军联合委员会。该委员会在进行修改后，于8月14日将这一计划上报总统。第二次世界大战爆发之后，罗斯福于10月14日对这一计划给以了口头批准。[48]值得注意的是，在这份计划的第8部分“从联盟或中立的民主国家寻求合作”当中，明确规定了美国对英国在大西洋上的特立尼达、巴巴多斯、百慕大、牙买加和英属洪都拉斯的伯利兹的基地要求。[49]另外，在向总统提交该计划的当天，海军作战部长斯塔克同时送交副国务卿韦尔斯一个计划副本和一份备忘录，要求国务院协助寻求有关国家的合作，以使美国获得其军事行动需要使用的上述基地设施；并提醒韦尔斯注意，美国在努力获得其他国家合作的过程中，会遇到其他国家要求美国作出补偿的建议。[50]由此可见，斯塔克已经考虑到美国需要用什么东西来交换这些基地了。

半个月后大战爆发，英国政府很快便非正式地同意美国的海军舰只和飞机在中立巡逻大西洋水域时可以有限地使用在百慕大、圣卢西亚和特立尼达的基地设施，同时国务院也与某些加勒比国家就紧急情况下利用他们的基地设施作出了安排。但是由于罗斯福不愿意做任何可能被孤立主义者说成是使美国纠缠于欧洲战争的事情，而且美国海军缺乏适合于对大西洋巡逻的飞艇并暂时能够安排从英国属地以外的基地对大西洋的巡逻，所以直到1940年5—6月，美国并没有使用上述基地。[51]

然而1940年5月，德国的春季攻势已经取得了令人吃惊的胜利，致使美国政府和军方不仅担心自己可能很快将单独面对一个侵略的联合阵线，而且担心由于英国和法国的舰队可能落到敌人手中，整个西半球也正面临着即刻的威胁。因此，他们现在认为美国必须准备保卫南美和加勒比地区，并以此保卫美国的安全。

于是，5月16日，即丘吉尔向罗斯福要求提供驱逐舰的第二天，罗斯福就在《为申请追加国防拨款致国会》的咨文中，以计算从纽芬兰、百慕大、西印度群岛外缘的一个基地以及其他一些邻近美洲的基地飞行到美国本土的时间的方式，表明美国不能允许这些太易到达美国的基地落入敌国之手。[52]与此同时，国会的领袖们则敦促政府用黄金和用对方拖欠未还的债务抵账的办法，购买欧洲国家在美洲的基地。罗斯福和国务院担心这样做会断送睦邻政策，并给日本夺取在太平洋的属地提供口实，所以反对公然占领这些地方。但是，为了防止这些非美洲国家的领土落入德国之手，他们采取了其他步骤。

第一步便是罗斯福命令军事首脑们制订一项占领那些可能被德国宣布为战利品的西半球属地的计划。为此陆军参谋部于5月21日提出了一份备忘录，明确指出：“鉴于当前的世界形势，我国应当立即采取措施去获得英国和法国在大西洋的领土。”[53]这种看法得到了海军的支持。5月22日，海军作战部长斯塔克和陆军参谋长马歇尔将这种对形势的评估提交给罗斯福总统和副国务卿韦尔斯，在总统的默认下，联合计划者们受命立即开始准备“彩虹”计划4。这个计划的重要之点就是要求得到英国、法国、荷兰和丹麦在西半球的领地的一些关键地区，以对付德意对加勒比地区的威胁。[54]

第二步就是政府在国会的大力支持下于6月17日正式照会德、英、法、荷政府，表示对于把西半球的任何地区从一个非美洲国家转到另一个非美洲国家的企图，美国均不予承认或默认，并决定在哈瓦那召开泛美会议，以争取美洲国家的支持。[55]

几天以后法国败降，英国的地位更加危险，而美国的行动方针也更为谨慎。6月22日当天斯塔克和马歇尔就建议，在预料到英国崩溃的情况下，美国要保持使军备集中于西半球防御，并在太平洋上保持完全的防御态势。[56]于是对美国来说，“彩虹”计划4的重要性更为突出了。7月26日，陆海军部长史汀生和诺克斯将已被批准的“彩虹”计划4提交罗斯福，并于8月14日获得了总统的批准。在同时提交给总统的信件中，他们概述了该计划的主要设想：

简言之，这个计划设想英国和法国的军事失败并丧失它们的舰队为德、意所得。随后的行动将是极权国家把它们的影响扩大到西半球，并伴有日本在太平洋上的实际援助。因此该计划设想的陆海军的联合任务是反对这种敌对侵略：第一，保卫美国和它的领地，包括强制实行《门罗宣言》；第二，施加军事压力打败敌人的侵略，并使美国能够对侵略者施加有利于美国的条款。该计划的第5部分设想了陆海军应当完成的联合任务，即尽早迅速占领被打败的民主国家位于西半球的殖民地和领地，以及对某些中南美洲共和国的对美国的安全至关重要的地区实行战略控制。[57]

具体地说，这些地区包括纽芬兰、百慕大、巴哈马群岛、牙买加、特立尼达、英属圭亚那等26个。[58]

由此可见，1940年5月以后，美国对获得英国在大西洋上的一些基地的想法已经十分明确，而且这个问题又与英法舰队的归趋问题直接相关。因此现在的问题是英国将对此提出什么样的“出价”。