英国是西方列强中在华权益最大的国家，面对日本发动全面侵华战争，力图保住既得利益是英国的基本打算。然而平津失陷和日本对上海的大举进攻，无疑对英国在华地位构成了公开挑战；日本进一步封锁中国沿海并对所有外国船只验明身份的做法是对中国及英美等国家主权的严重侵犯；英国驻华大使许阁森（Hughe Knatchbull-Hugessen）被日本飞机扫射而负伤的事件更是日本对英国的蓄意挑衅；而日本相继夺取中国津、秦海关的收入并向江海关的税收管理权提出要求则是对英国利益的直接进攻。[1]尽管英国对日本无视外国权益的做法不断提出抗议，但它在远东防御的空虚状态使任何抗议都变得软弱无力。

在日本不断扩大侵华战争的同时，欧洲的形势也进一步恶化。德国和意大利的扩军备战势头有增无减；1936年10月建立的柏林—罗马轴心也因两国继续实行武装干涉西班牙内战的政策而得到巩固；1937年希特勒越来越频繁地提出收回原殖民地的要求以及意大利作为地中海强国的出现，都使英国忐忑不安。同年9月，墨索里尼访问柏林，受到隆重接待。希特勒在欢迎会上表示“这两个帝国的力量现在是维护欧洲的最强有力的保证”[2]，是柏林—罗马轴心进一步强化的标志，使重整军备不力的英国更加担心自身的安全，不得不再次考虑修改国家防务的优先顺序。1937年12月15日国防需要委员会起草的一份《关于未来年代的国防费用》的报告提出，英帝国战略防御的次序是：保卫联合王国的安全，保卫英国进口粮食和原料的贸易通道，守卫英国的海外领土，协力防卫英国在战时可能有的任何盟国的领土。[3]

在这种战略优先顺序的安排下，保卫地中海的交通要道免遭意大利的进攻放在了保卫英国的远东领土免遭日本进攻之前。英国政府一面企图通过绥靖德国、意大利和日本以达到防止战争的目的，一面希望依靠在远东有直接利害关系的美国的合作，把日本的扩张限制在一定范围之内。而且，英国政府认为，没有与美国的充分合作，英国在远东就不能采取行动。[4]

在卢沟桥事变之初，美国政府并不愿意与欧洲民主国家联合抵制日本的扩张，只是在日本不断扩大战争之后，才表现出合作的愿望。

日本的侵华战争破坏了美国视为极其重要的对华“门户开放”原则，美国总统罗斯福意识到日本最终要把西方势力排挤出中国的危险。据时任副国务卿的萨姆纳·韦尔斯回忆：罗斯福曾与海军方面讨论过在太平洋划出一条由美国保护的实际路线，如果英国同意合作，日本将被告知，一旦它坚持军事征服中国的政策，它的贸易和发展就将不允许超过这条线。总统相信，由于“日本的经济主要依赖于美国和英国的市场，如果这些市场对它关闭，日本便不能指望长期继续它的侵略”。对于韦尔斯提出的封锁是否会导致战争的疑问，罗斯福回答说：他不认为如此。“日本已经严重地陷在中国，以致它的经济已紧张到崩溃的地步。如果切断它的贸易，那么它在能继续从东南亚得到它所需要的石油和其他原料之前就将陷入困境。”因此，总统并不认为在这个时候日本敢于冒与英美进行战争的风险。但韦尔斯询问总统，鉴于我们过去的经验，他有什么信心相信英国政府会愿意和美国一道实行如此激进的政策时，后者认为他有理由相信新的英国内阁——内维尔·张伯伦已经替换了鲍德温，而且艾登现在是外交大臣——不仅比他的前任更“有胆量”，而且可能认识到英联邦自治领的生存处于危险之中。罗斯福还指出，英国的财政集团至少必须承认，如果允许日本把亚洲变成日本的殖民地，他们将失去在远东的最大商业股份。[5]

但是，当时罗斯福面临的国内形势使他根本不敢公开提出这样的建议。

首先，美国根本不具有实行这种封锁的能力。美国海军的主力部署在南加利福尼亚，它在亚洲的舰队力量很小，其价值至多只是展示存在而已。[6]而且，美国在太平洋上缺少实行长距离封锁日本所必需的防御基地、供应线和有经验的海军人员。因此，尽管海军作战部长威廉·李海（William D.Leahy，又译为威廉·莱希）海军上将支持这种封锁，但海军部却以海军没有准备为理由加以拒绝。[7]

其次，国务院的官员们反对使用这种激烈的手段，担心任何形式的英美合作都会在日本激起支持军队“极端分子”的舆论，从而危及和平，并使日本重建文官制度的任务复杂化。这种看法得到了美国驻日大使约瑟夫·C·格鲁（Joseph C.Grew）的支持，他认为，只有当美国的公民和财产受到侵扰时，美国才能对日本提出抗议，[8]否则“抗议不仅无益，且有激起愤懑情绪之害”[9]。

最后，政府对国内孤立主义舆论的担心也使总统却步不前。当时的公众舆论强烈要求避免任何战争冒险。正如韦尔斯所说，在1937年，大多数美国人，无论是民主党人还是共和党人，都真诚地认为，在任何制止冲突的国际合作中都存在着危险，并相信“靠一种像鸵鸟一样拒绝看到什么事情正在发生的决心便能最好地确保国家的安全。他们在一种中立的幻觉中寻求安全”[10]。

但是到1937年秋天，美国再也不能无视国际形势的明显恶化了。在远东，日本与中国已经陷入一场不宣而战的长期战争之中。日本政府不但未能如美国希望的那样控制住军方的“极端分子”，而且从9月2日内阁临时会议作出的将“华北事变”改称为“中国事变”的决定中，日本要征服全中国的目标已清晰可见。在德国，由于亚尔马·沙赫特要求辞去经济部长之职，[11]使希特勒的“四年计划”全权总办赫尔曼·戈林（Hermann W.G?ring）主管了经济政策领域，从而为推行希特勒的战争经济计划扫清了障碍。此外，意大利与德国在武装干涉西班牙内战中的联手合作，不仅使美国看到了轴心国关系的强化，而且把这种强化看作是1936年德日《反共产国际协定》的有力补充。

面对日益形成的德意日法西斯联合，美国担心德国会仿效日本，用武力来解决本国的经济与社会问题。美国财政部在1937年9月的一份报告中指出，从长远来看，日本在中国的胜利将鼓励其他“心怀不满的”大国试图对其邻国进行侵略。例如，德国可能攫取捷克斯洛伐克，或在日本的协助下进攻苏联。[12]因此，美国政府越来越感到不能孤立地对待日本的对华侵略，必须把日本问题与世界其他地区的形势结合起来进行考虑。

当时负责西欧事务的助理国务卿皮尔庞特·莫法特（Pierrepont Moffatt）曾在8月28日的日记中写道：“远东地区即使是我国对外关系中的一个极为重要的部分，也只是一个部分而已，因此在制定政策的时候还必须考虑到其他地区的类似局势。”[13]国务卿科德尔·赫尔主张动用世界舆论对日本实行道义制裁，但李海则赞成与英国人联合行动对日本施加压力，作为对世界各地“极端分子”发出的一种警告，让他们知道武装扩张将遭到抵抗。[14]与此同时，孤立主义者却强烈要求对中日双方实施《中立法》。

在这种情况下，罗斯福一面对孤立主义者作出一定的妥协，于9月14日宣布官方船只不准运送军火给中日双方，其他挂有美国国旗的船只如果进行这种贸易，将咎由自取；一面开始考虑做一次有关国际合作的公开演讲，以抵消在全国日益增长的孤立主义情绪。他希望向除了德意日之外的全世界国家提出倡议，要求“爱好和平的国家共同孤立侵略别国的权利或威胁别国自由的国家”，以严厉“警告那些今天仍在胡作非为的国家”。[15]

10月5日，罗斯福在孤立主义的大本营芝加哥发表了著名的“防疫”演说。他指出：“目前的恐怖盛行和国际上无法无天的情况……已达到严重威胁文明社会本身的基础的地步。”他警告美国人民：“如果这些事发生在世界的其他部分，不要设想美洲将会逃脱”，为了防止受到攻击，“爱好和平的国家必须作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为，这种行为今天正在产生一种国际间的无政府主义和不稳定状态，仅仅依靠孤立主义或中立主义，是逃避不掉的”。因此他建议国际社会对待国际上的无法无天的瘟疫要像对待人类生理上的瘟疫一样，采取“检疫隔离”的方式协力进行对抗，以保卫世界和平。[16]

这个讲演，可以看作是中日战争爆发后美国呼吁与西方民主国家合作抵制日本侵略的第一次明确表示。然而在孤立主义的广泛猛烈进攻面前罗斯福感到惊慌，也对他的政府中的一些成员未能有力地和有效地支持他的看法而感到吃惊。[17]总统赶快缩了回去，公开宣布“‘制裁’是一种可怕的字眼，它们已被抛出窗外”，并强调他演说的重点在于最后一行，即“美国积极致力于谋求和平”。[18]

尽管如此，罗斯福的“防疫”演说在寻求英美合作方面并非一无所获。它的直接结果便是在演说的第二天，当国联大会谴责日本对中国进行的军事侵略并倡议召开《九国公约》签字国会议时，美国政府公开赞成并同意参加此会，[19]从而为英美讨论在远东进行合作的问题提供了第一个机会。