宪法价值共识下的宪法实施

范进学

作者简介

范进学，男，1963年5月生于山东临朐，宪法学博士，中国人民大学宪法学博士后，上海交通大学凯原法学院教授，法理学教研室主任，中国人民大学法学院比较宪法学研究所兼职研究员，同时兼任中国宪法学研究会常务理事、中国法学会法理学研究会理事、中国法学会比较法研究会理事。主要研究领域：法理学、宪法解释学、权利哲学与比较法学。

核心观点

中国宪法发展包括整个法律发展，必须首先树立尊重宪法文本、敬畏宪法典的意识。

党必须在宪法和法律的范围内活动以及执政党与政府工作人员带头遵守和贯彻执行宪法，这是宪法价值共识能够实现和宪法得以真正实施的关键。

宪法价值共识在现实中的生成，宪法司法机构一定不能缺席。

宪法价值共识实现与否的判断标准就是宪法的实施程度。然而，我国1982年宪法自颁布施行30多年以来，不论实施的情况如何评判，有一点是大家普遍感觉到的，那就是宪法价值与宪法规范并没有获得社会成员的普遍尊重与执行，宪法成了“闲法”，成了一种高贵的国家装饰。“对宪法的不信任、不尊重已经成为我国社会缺乏信任、缺乏诚信的重要原因之一，宪法文本没有成为国家生活的基本规范，全社会还没有完全形成在法制轨道内解决社会矛盾冲突的共识”。所以，从宪法价值共识的角度，我们来认识宪法实施的话，就必须在全社会形成宪法价值信仰，无论宪法规范的实施，还是宪法审查制度的确立，皆以宪法价值共识为内在的驱动力，否则，宪法的实施或许依旧是一个百年来的“高贵之梦”。

尊重宪法文本、敬畏宪法典的意识

成文宪法典一经颁布施行，共同体的每一个成员都应当具有尊重宪法文本、敬畏宪法典的宪法意识，这是宪法获得实施的前提与保障。如果人人都以宪法未能反映或体现自己的意志，或以宪法文本存在诸多缺陷为借口而不断地批判宪法、否定宪法，从而要求不断地制定新宪法或修改宪法，那么对宪法价值的社会认同与共识的现实生成有百害而无一益。原因何在？因为，任何宪法都是有缺点的，譬如美国宪法，虽历经200多年而未改一字，但当初的宪法却承认了奴隶制，法律的平等保护也没有把妇女、黑人等包括其中，然而就是这样一部先天存在缺陷的宪法却被美国人民视为“神谕”般的法典。所以，毛泽东才断言说：“宪法不是天衣无缝的，总是有缺点的。‘天衣无缝’，书上是这样说过。天衣，我没有看见过，也没有从天上掉下来的看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法以及别的法律，都是有缺点的。”1982年宪法即使被称作新中国最好的一部宪法，但其中也包含着诸多价值冲突，譬如权力的受限性与权力的无限性；司法的独立性与受行政机关、社会团体和个人的干涉性；市场经济的自由性与政府的干预性；公共财产的神圣性与私有财产的相对性；人民民主的专政性与尊重和保障人权的普世性；等等。应当说，1982年宪法只是改革宪法，因为直到1999年才把“我国将长期处于社会主义初级阶段”写入宪法之中，而社会主义的初级阶段就是一个“改革”的阶段，中国自1979年以来的30多年是改革开放的30多年，也是经济体制改革基本完成的30多年，然而社会主义政治体制、社会体制、文化教育体制还未完善，这意味着整个社会主义体制改革还没有完成。因此，在改革初期制定的1982年宪法的确不可能是一部稳定的成熟宪法。1982年宪法被高全喜教授概括为是一部包含着“革命与去革命化的双重内涵”的宪法，这种变革轨迹就是“从非常政治到日常政治的转型”。这种观点还是很有见地的。然而，随着对宪法价值认知与共识的积累与凝聚，尤其是经过四次修宪，在笔者看来，改革时期的人民利益与愿望诉求是通过后四次的修正案而得以初步完成，那就是对法治与人权价值的认同与确认，这是一种从法制到法治、从权利到人权的社会转型，是一种“宪法出场，革命退场”的制度转型。在确立了法治原则与人权条款的时代背景之下，下一步必然要迎来司法宪政时代。这是全球化司法宪政的大趋势。所以要完成司法宪政制度的架构，走向依宪维权的司法宪政救济之道。

在此背景之下，如何对待宪法文本就是如何对待规则之治、如何尊重法治与宪治的问题。任何对规则的漠视或质疑，都会造就对规则的不尊重和蔑视，何谈对宪法的信任、尊重与敬畏。我国宪法典即使存在着诸多缺陷，但毕竟是人民共识的产物，这共识同样包含着你、我、他每一个人的同意，只要宪法典没有经法定程序修正，其宪法规范与宪法价值都应当受到每一个社会成员的尊重与敬畏。学术界常常弥漫着一种漠视宪法文本与批判宪法文本的浓厚氛围，一些学者在学术会议上动辄即指责宪法、批判宪法，将社会各种问题都归结为宪法文本的不完善或宪法价值的偏颇，这是缺乏起码的尊重规则的非法治意识的表现。如张翔所言：“中国的知识分子对于法治所举办的遏制狂暴的功能是缺乏体认的。人们在抽象理念上接受了法治，但却难以接受那种**裸的、没有正义和价值观背景的形式法治。就算主张法治，也得是‘善法之治’。当宪法和法律与人们的正义观确信有所违背时，毁宪破法从来都是不二选择。当宪法内在价值分裂而外在对现实无力时，批评会积羽成舟，最终是毫无犹疑的推倒重来。”笔者认为，这是一种非常糟糕的现象，它极不利于人们对宪法的信奉，甚至会撕裂社会共识、分裂宪法价值，分化人们的价值信仰。我们这个时代特别需要一种价值信仰的重构，而惟有宪法价值才能凝聚社会主体的不同价值信仰，而塑造一种共同崇尚宪法价值为核心的信仰体系，因为宪法价值是社会共同体价值宽容所能够达成的社会共识。所以，正确的态度应当是弘扬宪法价值，不断累积宪法价值共识，尊重宪法规范，敬畏宪法典。既然任何宪法都是有缺陷的，那么就如毛泽东所指出的：“什么时候发现，都可以提出意见，随时修改，能过得去的，那就不要改了。”

不尊重宪法文本、不敬畏宪法，除了学术界存在着这种现象以外，在民众与国家工作人员特别是党政领导干部中间也普遍存在。譬如，宪法条文没有进入社会矛盾的解决纠纷之中，民众普遍有“信访不信法”的情绪；一些政府机关及其工作人员公然违反宪法

而得不到制止；公民手持宪法文本也无法阻止人权侵害；宪法规范不被法院所引用；等等，都是不尊重宪法文本、缺乏敬畏宪法典的意识的反映。习近平对此指出，各级领导干部要努力形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维，“要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神，履行宪法使命”。

孔子说：“道不远人”。凝结于宪法典之中的法治与人权普世价值的义理大道，是社会共同体之共识，既奉之为道，自然以道示人，尊之敬之，如若鄙视，莫如无道。人远宪法，宪法即远人，宪政之宏图只能束之高阁。学人常论“后30年宪法发展”，笔者以为，后30年中国宪法发展包括整个法律发展，必须首先树立尊重宪法文本、敬畏宪法典的意识。“邦畿千里，惟民所止”，无论广大民众，还是党政领导干部及国家政府工作人员，都必须止于宪法，以宪法规范为自己的行为指南，不做违宪的事，不行违宪的为，使人民对宪法的态度从怀疑到接受与价值认同，进而实现宪法价值共识。这是我国行宪的根本之道。

执政党与各级国家机关工作人员守宪行为之养成

中国共产党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守和执行宪法和法律。党必须在宪法和法律的范围内活动以及执政党与政府工作人员带头遵守和贯彻执行宪法，这是宪法价值共识能够实现和宪法得以真正实施的关键。中国共产党党员人数已达8200多万，是世界上最大、人数最多的政党，各级国家机关的工作人员，特别是主要负责人，大都是共产党员，所以，共产党员能否做到严格遵守和执行宪法法律，具有至关重要的作用。可以说，只要共产党员带头遵守宪法并严格执行宪法、法律，宪法价值共识何愁不能达成？宪政法治国家何愁不能早日实现？所以，强调执政党与各级国家机关工作人员的守宪行为之养成对于宪法价值共识的普遍认同具有根本性的作用。

从规范之角度分析，宪法所确立的人权条款及基本权利条款的法定义务实施主体是各级国家机关，而各级国家关机是在执政党的领导下开展各项工作，所以作为执政党以及各级国家机关共同担负着实现人权、保障人权的宪法义务。从违宪的主体看，违反宪法的只能是执政党及各级国家机关及其工作人员，一般普通公民不构成违宪的主体。公民认同宪法价值，并作为自己的价值信仰，是使公民得以维护自己的宪法权利，公民宪法权利的维护就是公民承担的宪法义务，换言之，只要国家机关侵害了公民的宪法自由与权利，公民就有宪法义务捍卫自己的神圣权利，依宪维权是公民的宪法责任，可以借用椰林的话说：为人权而斗争，就是为宪法而斗争，为宪法权利而斗争，就是为社会尽义务。

现实也表明，一切违反宪法的行为皆始自执政党或国家机关及工作人员。譬如1951年6月对电影《武训传》的政治批判，就是毛泽东将政治问题与宪法权利自由问题混同，学术讨论属于宪法言论自由的范畴，他首先违反了自己亲自制定的宪法关于公民有言论自由的规定。将学术问题政治化，后来对于红楼梦研究思想的批判、对胡风文艺思想的批判、对《海瑞罢官》的批判等等，皆沿袭这一学术问题政治化的模式，从而在根本上动摇了宪法的权威，以致“文革”时期完全抛弃了1954年宪法。1982年宪法的制定实际上就是结束这种领导人任意违反宪法的人治治理模式，而走向尊重宪法、维护宪法的法治治理模式。中共十二大报告正式提出：“从中央到基层，一切党组织和党员都不能同国家的宪法和法律相抵触。”

宪法的制定不是法治的结束，恰是法治的开始。2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”而实施的主体即执政党及各级国家机关肩负宪法实施的主要职责。因此，从1954年宪法到1982年宪法，执政党反复强调党员及国家机关工作人员遵守宪法的重要性。刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议上，作关于中华人民共和国宪法草案的报告中指出：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表以及一切国家机关工作人员，都是人民的勤务员，一切国家机关都是为人民服务的机关，因此，他们在遵守宪法和保证宪法的实施方面，就负有特别的责任。”“中国共产党党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”毛泽东也指出：宪法草案通过后，“全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，不实行就是违反宪法”。实际领导主持1982年宪法起草的彭真对此多次指出：“共产党员和革命干部要在守法、执法上起模范带头作用”。他在解释1982年宪法关于“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定时指出：“国家机关，包括国务院，也包括全国人大常委会；各政党，包括共产党，也包括各民主党派；个人，包括普通老百姓，也包括党和国家领导人。法律面前人人平等，谁都必须在宪法和法律的范围内活动，谁都没有超越宪法和法律的特权。”1990年3月28日，江泽民强调：各级党组织、包括人大党组，都要遵守党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。我们党领导人民制定了宪法和法律，也要领导人民遵守宪法和法律，宪法和法律体现了党的主张和人民意志的统一。党员遵守宪法和法律就是遵从人民的意志，服从党的领导。所有的党组织、党员尤其是负责干部的言行，都不得同宪法、法律相抵触。1993年3月15日，李鹏强调：“一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。”1994年9月15日，乔石在首都各界纪念人民代表大会成立四十周年大会上的讲话中，提出了要把广大干部特别是各级领导干部的思想“统一到宪法上来”的主张，要求“切实按照宪法办事”。1994年9月28日，中共十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，要求“各级党组织和全体党员要模范地遵守国家的宪法和法律”。2000年11月2日，李鹏在全国人大常委会立法工作会议上作出了“违宪是严重的违法行为”的判断，要求“全国人大及其常委会要加强对宪法实施的监督，坚决纠正任何违反宪法的行为”。2001年12月3日，李鹏在全国法制宣传日座谈会上的讲话中强调：“依法治国，首先必须依照宪法治国，严格依照宪法

规定办事。”“任何组织和个人都不得有超越宪法的特权，决不容许对宪法根基的任何损害，任何违反宪法的行为，都必须受到追究。”他要求“各级党组织及其领导人员必须带头遵守宪法，做遵守宪法、维护宪法的模范，在发表讲话，进行决策时，都必须对照宪法，看看是否符合宪法规定，做到违宪的话不说，违宪的事不做”。2004年9月15日，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话中，要求“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施”，特别要求“各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律”。2007年10月15日，胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告中指出：“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”2012年11月8日，胡锦涛在中共十八大报告中指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中再次重申：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”

上述党和国家领导人的讲话都特别注重强调执政党各级党组织和全体党员以及国家机关工作人员的守宪法职责。守宪问题不能总停留于口号式的呐喊上，而应当切实落实在守宪之行为上。只有执政党各级党组织和全体党员及国家机关工作人员养成守宪习惯，宪法价值信仰才会达成。

宪法司法审查机关的设立

宪法价值共识在现实中的生成，宪法司法机构一定不能缺席。这主要有两大原因：一是立法型宪法审查的欧洲失败经验之鉴；二是宪法权利的民众生活化。

在大陆法系国家，由于分权理论的极端化导致了对法院和法官解释法律这一作用的根本否定，而要求法院把有关法律解释的问题都交给立法机关加以解决，然后由立法机关提供权威性的解释，用以指导审判实践。通过这种方式，来纠正法律的固有缺陷，杜绝法院立法并防止司法专横对国家安全造成的影响。为达此目的，除了以法典的形式外，还有制度上的措施，大致有三种类型的制度：即普鲁士的“法规委员会”制度、法国的“上诉”制度和德国的“复审制”。设立这三种制度的初衷就是阻止司法性的法解释，但最终均以失败而收场，上述三种机构逐步演变为法院型的法解释机关。看来试图阻止由法院来解释法的努力是徒劳的，正如马克思所说：“法律是普遍的。应当根据法律来确定的案件是个别的。要把个别的现象归结为普遍的现象，就需要判断。判断是件棘手的事情。要执行法律就需要法官。如果法律可以自行运用，那么法院也就是多余的了。法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他在认真考察后的理解来解释法律。独立的法官既不属于我，也不属于政府。”欧洲的经验之鉴与马克思关于司法权是判断权的论断告诉世人：立法型的法解释机制是行不通的。因此笔者认为，应当尽快设立法院型的法解释机构，公开承认法院型机关对宪法、法律的解释权。尤其是设立法院型的宪法解释机构，成为中国能否走向宪政与法治国家的标志之一。

宪法权利的生活化是宪法价值能否真正获得社会共识的必由之路。所谓生活化，系指宪法上的权利与自由真正成为公民生活的一部分，成为公民的生活方式，他的宪法上的权利与自由一旦遭受侵害，随时都能通过司法制度平台来救济以获得及时的保障。宪法规定的再好，如果无法进入普通民众的生活中去，那么宪法与他何干？让他如何对宪法价值产生“共识”呢？一项与自己的生活“八竿子打不着”的东西，希求他为之产生情感，为之感动，为之信奉乃至信仰，只能是痴人说梦！笔者在此引用法国埃克斯－马赛法律经济科学大学路易·法沃勒教授对于欧洲国家建立宪法法院之后宪政发展的现实描述，来说明法院型宪法解释机构的设立对于提升宪法价值共识与宪政发展的意义有多么重要，他说：可以说，凡是建立了宪法法院的国家，宪政都取得了长足的发展。宪法法院一个个判决，催生了人们对宪法和基本人权的尊重。这种尊重，以前根本没存在过。就是现在，缺乏一种有效的违宪审查制度的国家（比如斯堪的纳维亚各国），这种尊重仍付阙如，尽管它们也口口声声宣布宪法至上。晚近西班牙、葡萄牙、希腊各国的宪法就显示出，现代民主国家的宪法，必须得有宪法至上和违宪审查的内容。宪法的实实在在的至上性能经常得到肯定，这和二战以前的情形相比，是一个根本性的改变，这一转变无人能够逆转。宪法在欧洲和在美国一样，终于都变成了“圣经宝典”。

宪法，不是一个供奉的牌位，它应当是活生生的具有最高法律效力的大法，应当具有优先于一切国家行为的效力。只有当各级党政领导人及各级国家机关工作人员在法定委托范围内行动并依照宪法法律行使其权限时，才有权要求其他人遵守其治理行为。只有在这种制度格局中，我们才说，我们的政府是法治政府。

宪法应当是救苦救难的“观世音”。普天之下的芸芸众生，其生活权利被非法权力之鬼缠身或遭其祸害，宪法就应当具有驱鬼降魔之法力，解民众于苦难，救弱者于深渊，降大众之甘霖，还民间之安康，如此这般，宪法自然走进百姓生活，渗入民众之神魂，为民众所信奉、所敬畏。而这必须切实保证宪法实施方能达成。习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”一句话，宪法司法审查机构必须设立。这是确保我国宪法实施，迈向现代化大国的标志！这是法治与宪政国家达成的标志！

（本章完）