法治中国视野下的党内法规建设

顾大松

作者简介

顾大松，东南大学法学院副教授，交通法治与发展研究中心执行副主任，行政诉讼法学博士，南京市中级人民法院专家咨询团专家，国内知名行政法学专家。主要关注征收法、土地法、交通法与城市治理等问题，曾经出版《土地管理典型案例分析》、《行政诉讼典型案例精析》、《行政许可法案例解读与实务操作》等著作。

核心观点

执政党必须将法治思维与法治方式运用于自身建设，依法执政，依规管党。

坚持中国共产党的国家领导核心与执政地位，是宪法确立的基本政治原则。我们选择了依法治国的方式，就必然要将党内生活法治化。

在未来的很长一段时间内，制约和监督权力将是党内法规建设的重点。

党内法规建设的意义：依法执政、防治腐败的必然需求

我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”党的章程也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”

任何政党包括执政党均应在宪法和法律之下活动，这是国家法层面上的法治要求。所谓国家法是指国家制定的法律规范，是法的基本表现形式，主要包括宪法、法律、行政法规等形式。国家是人们通常所理解的法治场域。但是，法治的场域并不仅仅限于国家这一层面。

邓小平同志曾经说过：“国要有国法，党要有党规党法。”中国共产党直接领导国家的政治、经济、文化等各项事业，这种领导是依法进行的，必须在宪法和法律范围内活动。党依法执政，首先要依照国家的宪法和法律，除此之外，还必须依照党内法规管党治党，因为党的领导体系、党的执政权力结构、党的执政方式与党的组织、党的纪律、党内监督、责任机制等，是国家法律法规所无法调整的。

党内法规是个历史形成的、约定俗成的概念，指的是规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度。完善党内法规正是法治原则的体现。法治有普适性的原则和要求，也有基于各国国情的特殊性原则和要求。普适性原则要求对公权力进行规范，把权力关进制度的笼子里。而中国特色的法治要求中国共产党应当依法执政，依规治党。中国共产党担负领导国家的职责，但其本身又不是国家机关的组成部分，因此不仅应通过国家法律，也应通过党内法规规范其权力。

治国必先治党，治党务必从严，从

严必有法度。面对依然严峻复杂的党风廉政建设和反腐败斗争形势，要让党员领导干部牢记党内职务所赋予的责任，既要靠理想信念和思想觉悟，也要靠紧密、牢固的制度笼子。不受约束的权力必然导致腐败，约束权力的最有效办法是建立完善的制度，而制度完善的关键则是法治。因为法治特有的规则明确、结构合理和程序清晰等特质，既能制约权力，又能满足社会稳定的预期。

因此，无论是从法治中国建设的多场域角度，还是从治党务必从严、从严必有法度的角度，执政党必须将法治思维与法治方式运用于自身建设，依法执政，依规管党。

党内法规建设的目标：实现“良法之治”

坚持中国共产党的国家领导核心与执政地位，是宪法确立的基本政治原则。我们选择了依法治国的方式，就必然要将党内生活法治化。党内生活的法治化就是要在党内实现“良法之治”，捍卫党员的权利和自由，防止腐败，制裁丑恶，维护正义，确保党员的一切活动都在法治的轨道内运行，这是我们党遵守国家法律的直接表现，也是依法执政、引领法治中国建设的内在要求。

在党内实现“良法之治”的关键和核心是将党内法规的制定工作法治化，以程序正义保障实体正义。然而，长期以来，我们一直忽视党内法规制定工作的法治化，制定党内法规的主体、具体程序及审查环节等都缺乏系统的规定。

2013年5月27日，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）发布，中国共产党首次拥有正式的党内“立法法”，党内法规制定工作的法治化进程迈出了关键一步。

认真阅读《条例》，我们可以发现其中蕴含的法治原则和精神。如，《条例》根据国家宪法第五条确立的依法治国方略，规定党内法规制定应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”，党内法规如与宪法、法律相抵触即应予以改正或撤销。又如，《条例》根据现代社会民主化的趋势，规定党内法规起草制定不仅要在党内广泛征求意见，而且“与群众切身利益密切相关的党内法规草案，应当充分听取群众意见”，并注意听取“有关专家学者的意见”，以保证党内法规的民主性和科学性，让党内立法成为一项“阳光下的民主事业”。再如，《条例》根据党内法规立法的统一性、科学性与民主性的要求，对党内法规制定权限作出专门规定，明确了哪些事项只能由党的中央组织制定、哪些事项可以由中央纪律委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，从而规范了党内法规的立法主体，

确保党内法规体系的统一性和权威性。

《条例》的公布为实现党内的“良法之治”奠定了良好的基础，提供了程序保障。但“徒法不足以自行”，如何根据《条例》之规定与精神，完善党内法规体系，实现“良法之治”依然任重道远。

党内法规建设的重点：制约和监督权力

改革开放以来，中国共产党高度重视党内法规建设，初步构建起一个以党章为核心的管党治党制度体系，党内立法质量逐步提高。然而，我国党内法规建设在党内民主制度、干部管理制度、纪律检查制度等方面也还存在一些需要解决的问题，最主要的问题是没有形成科学有效的权力制约和监督机制，主要表现为权力配置还不尽科学；权力过分集中，一把手权力过大；权力运行过程还不够透明；对权力的监督还不够有力。

因此，在未来的很长一段时间内，制约和监督权力将是党内法规建设的重点。

一要形成科学有效的权力制约和协调机制。按照把权力关进制度笼子的要求，着力构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；加强和改进对领导干部特别是主要领导干部行使权力的制约和监督，适当分解主要领导干部的权力和责任，健全群众监督、舆论监督、法律监督机制，保证权力不被滥用；完善党务办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

二要加强反腐败体制机制创新和制度保障。创新反腐败体制机制是《决定》强调的深化党的建设制度改革的重点任务之一。旗帜鲜明地反对腐败，是由我们党的性质和社会主义制度决定的，也是确保改革成功的内在要求。要坚持中国特色社会主义反腐倡廉道路，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能，为深入开展反腐败斗争提供强有力的组织领导和制度保障。

三要健全改进作风常态化制度。作风建设是党的建设的永恒课题，只有进行时没有完成时，只有起点没有终点。《决定》明确提出“改进作风常态化”这个命题，表明我们党对作风建设常抓不懈的决心。那么，如何实现“常态化”？关键就在于“制度化”。因此，必须围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，根据群众反映强烈的问题，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度；改革会议公文制度；健全严格的财务预算、核准和审计制度；完善选人用人专项检查和责任追究制度；改革政绩考核机制；等等。

（本章完）