——答《时事报告》记者问

【焦点追问】

9月13日，新华社授权发布了中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》。《指导意见》深刻阐述了在新的历史起点上深化国企改革的重大意义，鲜明提出了深化国企改革的指导思想、基本原则、主要目标、重要任务与保障措施。

1.全面深化国企改革的重点是什么？

2.《指导意见》有哪些亮点？

3.《指导意见》总体框架与逻辑关系？

4.《指导意见》关于市场化推进方面有什么新变化？

5.从哪些维度解读国企为什么要改革？改革什么？

6.《指导意见》的落实为什么分“三步走”　？

【直面解读】

顶层设计的逻辑框架

中共中央、国务院发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》对深化国企改革做出了一系列重要部署。涉及国企改革领域的内容非常丰富，逻辑清晰，脉络分明。在第一板块的总论部分做了集中、全面的阐述；在第二板块的二三四五部分，提出分类是改革的“基础”，完善现代企业制度是改革的主体、完善国有资产管理体制是体制框架，发展混合所有制经济是活力、是发动机，四大部分具有针对性、整体性、相关性、联动性的特征。在第三板块的六七八部分，强化监督、党的领导与环境建设内容，都是讲的国企改革的保障问题。《指导意见》的八个部分，是说一个目标，四项任务，三项保障。我们也可以称之为“一四三工程”,或者说是“国企改革一四三规划”。

《指导意见》是新一届中央领导集体动员全党全国各族人民深化国企改革的行动纲领、进军号角。我们要认识到，这是一场深刻的改革运动，文件是运动的纲领。可以从六个方面理解。

一是主题突出。这次改革确定的主题是深化国企改革，给人冲击力很强的是，只写改革，特别是重大改革，重组问题、工业4.0转型升级等内容原则上不写。主题是坚持市场化改革方向，核心问题仍然是处理好政府和市场关系，发挥市场资源配置的决定性作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

二是原则明确。中国的改革，从来都是有立场、有原则、有目标的改革，不是想改什么就改什么。该指导意见提出了国企改革的五大基本原则：第一，坚持和完善基本经济制度；第二，坚持社会主义市场经济改革方向；第三，坚持增强活力和强化监管相结合；第四，坚持党对国有企业的领导；第五，坚持积极稳妥统筹推进。制度、方向、方法、组织与方针，五项内容。

三是内容深化。《指导意见》提出分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济这四个领域的改革，反映包含国企改革的基本任务都形成深度。如第一个板块是“分类推进国有企业改革”，把这一点讲透了，牵涉到分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核等领域的所有改革，都要围绕这个基础来展开和推进，这个问题讲透了、说清了,后面便有了遵循。

四是问题导向突出。四项改革主体内容存在的议论较多。譬如说“混合所有制”改革有两年了，但依然显得“方向不明决心大”“只见楼梯响，不见人下来”，呈现出不少争论与分歧，甚至出现了“为混合而混合”的趋势。国有资本运营公司也好，混合所有制也罢，都只是达到目标的方法和工具。如果目标本身不清晰，工具亦无所适从。厘清这些争论，明晰改革方向，是推进国企改革的前提条件。《指导意见》可谓是“奔着问题去”的典范，提出问题、解决问题的味道很浓。

五是力度空前。《指导意见》1万余字，涵盖7个领域、27个具体任务，句句是改革。除顶层设计，还有多个配套文件，每一个文件的内涵十分丰富，落实下去都会使该领域的体制机制发生重大变化，感觉是高于市场预期。这充分体现了以习近平同志为总书记的党中央的改革决心和勇气，体现了新的中央领导集体有胆有识、敢于碰硬、勇于担当的气魄。

六是部署清晰。这次《指导意见》的落实是有保证的，体现在：组织落实。中央成立全面深化改革领导小组，后在去年11月国务院成立专门的深化国企改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。这次《指导意见》是个顶层设计，还有若干个配套文件，接着还有若干实施意见。按照文件目标，本轮国企改革给出了明确的时间表，明确提出到2020年完成《指导意见》提出的改革任务，改革进程是可检查、可评估的。

主线，实现公有制与市场经济的融合

整个文件第一句话对国企国资的性质和作用作了新的阐述，提出“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。这是开门见山，一锤定音，也就是为我们国企改革定了性质。国企国资“全民所有”的性质，在以往的中央文件里已有表述，但是这里和“推进国家现代化、保障人民共同利益”的作用一并提出，具有新的含义。这意味着在阶段性完成国家赶超战略，步入中等收入国家发展阶段的当下，让国企国资作为全民所有的“资本”，让全体人民分享资本的红利，是社会主义制度本源的回归，是现代化的要求。

坚持社会主义基本经济制度和市场经济方向，是一个铜板的两面，缺一不可。这次改革是坚持社会主义制度前提下的市场经济改革。市场化是改革的方向，重点是解决体制，解决经营权的问题。

1992年的重大理论突破，有力推动了我国改革开放和经济发展，国家面貌发生历史性变化。十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”的重大论断，会同样极大地解放和发展生产力，如果再给我国争取一个20年的改革红利期，将有力助推我国顺利跨越中等收入陷阱。既然我们要实行社会主义市场经济，而市场决定资源配置又是市场经济的基本特征、主要内涵、一般规律，就要解放思想，破除理论障碍，在理论上承认这一规律，在实践上遵循这一规律。现在，便到了落实的时候。可以从《指导意见》中几个亮点，看对这个市场化的推进。

与市场融合亮点1：“积极促进国有资本、集体资本、非国有资本等交叉持股，相互融合”,交叉持股是常用词，相互融合的出现，表示混合经济达到的程度与效果，实际上是与市场的融合。

与市场融合亮点2：大力推动国有企业整体上市，特别是集团资产上市。这预示国家将大力依靠资本市场，对国有资产进行重组。可以预期的是，大量优势资产将有望通过多种形式逐步注入上市公司中，新一轮重塑上市公司价值将开启，这也是国资改革的重要一步。

与市场融合亮点3：商业类企业的考核要考核利润，而公益类企业的考核不考核利润，而是考核成本、质量、效率和能力。对于分类后两类企业的考核是个创新。这种考虑有利于国有企业提供不同性质的高质量产品。

与市场融合亮点4：“保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”，这里强调公司经营独立性，这有利于政企分开，所有权与经营权分开，提高国有企业经营效率。

与市场融合亮点5：改革提出优先股和特殊股概念，这两种方式增加了国有资本的灵活性。前者可以在充分竞争的商业类国企中增加民间资本数量，以国企经营权换民间资本，从而扩大国企竞争力。后者则可以通过特殊股形式，在不绝对控股条件下，实现对企业的政策引导，这对于传媒类等既有政治要求，又需要灵活经营的企业而言，具有实际操作意义。

与市场融合亮点6：混合所有制“不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，采取个性化实施方案”。这是体现了中央的谨慎态度，也是对市场的尊重。

与市场融合亮点7：《指导意见》提出要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度”。职业经理人制度的实行，预示着国企国资在人事管理制度上的重大变革。一旦推行职业经理人制度，现有的国资监管、考核、聘用、薪酬、激励等众多受现行体制限制的改革瓶颈，都将迎来市场化的革命性突破。

《指导意见》的新提法和新变化有数十处，以上举例多是与市场化程度有关。总的思想是要进一步推进国有资产和国有企业的市场化改革，尤其是所有权与经营权分开，推进公有制与市场经济的融合，发挥好国有经济的主导作用，使社会主义制度的优越性更加充分地发挥出来。

以前对于国企改革的目标，说法很多，现在决策层对这个问题有了越来越明确的意见。一个目标是企业做强、做优、做大，一个目标是提高国有经济的活力、控制力、影响力以及抗风险能力。这个“三做”“四力”是两个层面的任务，当然是一致的，从落脚点看“三做”是实，是生产力方面的改革，“四力”也包括生产关系的变革。把“三做四力”作为一个目标体系提出来是有积极意义的。

让国企更有活力效率和形成“新三制”

国企为什么要改革？这看似是一个非常简单的问题，但弄清楚对保证国企改革不迷航至关重要。因为，市场化方向与政企分开这个核心问题一直没有得到很好的解决，这是症结所在。

1993年十四届三中全会提出了国企改革的顶层设计：建立现代企业制度。具体而言有如下标准：产权关系明晰，自主经营，自负盈亏，政企分开，合理激励。在推进现代企业制度的过程中，股份制被作为一种重要的实现形式得到推广，大量国企改制上市，但当时仅停留在提出“问题”而已，仅仅是一个口号。

1999年十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，是迄今为止关于国企改革最重要的文件。

该决定提出：1.从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为。这一改革思路被理解为“国企退出竞争性领域”，即“国退民进”；2.抓大放小，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业；3.发展混合所有制经济；4.继续推进政企分开，党政机关同经济实体脱钩；5.建立与现代企业制度相适应的收入分配制度；6.对企业及企业领导人不再确定行政级别。当时解决问题的焦点是抓大放小，国企脱困。很多目标提出来了，因为条件不具备，没有办法解决。这场大刀阔斧的国企改革，结果是什么？1998—2000年的国企三年改革攻坚，数千万的国企职工下岗、分流、买断，大批国企破产、改制、重组。这一轮改革延续到21世纪初，大部分央企实现了改制上市。改革后，从2003年开始，国企盈利能力显著改善。

21世纪第一个10年，在国企改制红利、加入世贸组织国际化、上市募集大量资金、国企多元化、房地产大牛市和2009年的四万亿投资刺激六次浪潮带动下，国企从亏损累累变成了盈利大户。生产力的快速发展掩盖了生产关系的缺陷。值得关注的是，在国企丰厚利润影响下，国企改革却出现逆转：政企分开进展很慢，这导致国企固有的内部人控制问题卷土重来，腐败重生；而产品供给与需求不平衡，产能严重过剩，经济下滑。

国企存在的根本性问题是什么?这些痛点是什么？就是《指导意见》上概括的那几条。具体表现在：

第一，企业主体地位难以确立。在这样一个体制下，央企始终难以真正市场化。政府作为大股东，必然行使对应的股东权利，参与微观管理过多，不断侵蚀国企的自主决策权。

第二，体制机制障碍重重。部分国有企业机构臃肿，人浮于事，缺乏活力，效益低下，缺乏改革的动力。

第三，现代企业制度不健全，产权不清晰导致较高的代理成本。“全民”不得不委托给中央政府，中央政府再委托给国资委，国资委委托给某些官员去行使股东权利。这样一个过长的“代理链条”大大提高代理成本。

第四，国有资产监管不到位，在产权交易过程中化公为私，国有资产流失现象严重。国企高管能轻松实现“内部人控制”。有些央企董事会沦为腐败的温床。这样的案例很多，以中石油窝案最为典型。

由此可见，国企改革，不仅仅是为了让国企更有效率，更是为了政企分开，形成新的体制、机制与制度的“新三制”，让市场在资源配置中发挥决定性作用。需要由发展的“新国企”向改革与发展并重的“新国企”过渡，以生产关系的变革推动生产力发展，再造国企。

显然，国内国际形势紧迫，下一步发展面临众多难题和风险，过去支撑快速增长的条件已经发生变化，我国又到了必须主要依靠改革红利释放活力、实现发展的阶段。《指导意见》上讲到，国际竞争与国内转型升级的“双重压力”，中高速与中高端水平的“双中高”。“双重压力”、“双中高要求”体现了国际国内大背景，显然，不改革不行了。这次把改革的时间目标定位在2020年，与全面建成小康社会的时间相一致，可见紧迫性，甚至可以称为“国企改革的五年规划”。

从“设计图”向“施工图”的转变

国有企业改革是2015年经济改革的中心环节。《指导意见》出来了，要把改革任务落实下去，变为经济社会发展活力，必须抓好落实。随着方案的出台，国企改革的目标、步骤、方向、重点都将明朗化，发展实体经济是下半年国内经济发展重头戏，而国企又是实体经济重要载体，可以预计，下半年国企“改革红利”的形成将是保增长的关键一招。《指导意见》出来了，下面重点是拿出“实施意见”，由设计图转为施工图。

这次《指导意见》是个顶层设计，还有配套文件，接着还有若干实施意见。文件制定阶段后面是试点阶段与推广阶段，“三步走”，一步一步来，急不得。但是，也慢不得，因为有个时间表，到2020年完成《指导意见》提出的改革任务，这是个底线，何况，改革进程是可检查、可评估的，改革的效果也是急于期待的。

《指导意见》出台后，各地各单位都在消化吸收。那么，围绕国企改革的核心目标，我们如何找到政策落地的着力点？深化国企改革的重点是“处理好与政府的关系和与市场的关系”。围绕政企分开、政资分开、所有权与经营权的分开，推进市场化这一国企改革核心目标，我认为当前国企改革最直接地会反映制定“实施意见”，由设计图转为施工图。各个企业、各个地区都要抓住这个“总把手”。以前制定或未制定国企改革指导意见的，都以中央《指导意见》为准，下半年的主要任务是制定各自的《实施意见》。

实体经济可望出现转机，即由资本向实体经济转移。从资本市场来看，2014年7月以来，全社会掀起炒股热，资本市场流动性显著增强，出现“脱实入虚”的情况。从这次股市动**中，可以看出两个问题：一是中国资本市场发展仍然不完善，二是资本市场与实体经济相脱离，成为实体经济的“反向晴雨表”。资本市场支持实体经济、支持国企改革，应当发挥重要作用。目前资本市场会更加关注国企改革的变化，牵涉到投资方向。

国企供给结构改革与国企产权改革将会并行不悖。引起国企与社会普遍关注的是“三个一批”，即供给结构与布局的重组。《指导意见》提出“发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业”，意味调整供给结构大政方针已定。从2014年来看国企重组步伐还是比较缓慢，2014年中国500强企业有140家并购重组690起，比上年811起明显减少，创2010年以来最低。前几天四部委文件《关于鼓励上市公司兼并重组、现金分红及回购股份的通知》提出简政放权，找到了阻碍企业兼并重组的症结。可以梳理出四种国企兼并重组类型，在外向型国企重组上，包括“一带一路走出去”和“高端装备走出去”两项战略下的央企兼并重组；国内方面，包括“淘汰过剩产能”和“提高行业集中度”两类重组。通过比较2008—2014年各行业主营业务收入同比增速，建材水泥、钢铁有色、煤炭、航运、船舶制造、军工或因产能过剩的问题，或因经济发展阶段、产业生命周期、国家战略等原因，很有可能被纳入整合名单，以期强强联合、化解产能、参与全球竞争。当然，目前是酝酿阶段，重组的**虽然暂时不会出现，但在今后几年势在必行。而僵尸企业的处理将很快提到议事日程上来。

《指导意见》出台后，地方国企的改革会明显加快。地方国企从2013年开始，效益下降得非常明显。在每年两万多亿的国有企业利润里面，地方国企的比例本来就少，这两年又下降得很厉害。大量的国有企业是地方国企，从数量上来看，地方国企是国企的多数，加起来占70%；从营业收入来看，央企大概占60%，地方国企占40%。三中全会开完以后，各个地方都出台了一些办法，但是等待观望的现象还比较多，创新很不够。现在《指导意见》出来了，都明确了，将会结合十三五规划提出实施意见。

值得关注的问题是，地方国企的改革任务和央企的改革任务有自己的特点。地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。而整个国企改革要与保增长、转方式、调结构、促开放、保稳定结合起来，这是企业的客观需要，也是党和国家事业发展大局的要求。因此可以这样预测，中央国资改革将会出现产权改革与产业结构改革并行，地方国资改革将会出现产权改革、产业结构改革与地方财税增入结合，而地方国企改革会更快些。

(2015年9月14日)