（一）在发挥市场配置资源的基础性作用的同时恰当发挥政府的作用

经过30多年的改革，中国已基本建立了市场经济体制。未来，中国将进一步完善这种经济体制。毫无疑问，促进区域经济又好又快发展，必须也必将愈来愈多地发挥市场机制的作用。但是，无论从理论上看，还是从实践过程看，仅靠市场并不足以保证区域经济又好又快发展。从理论上看，市场是不完备的，即使是发达国家的市场也是不完备的，市场的不完备为政府干预区域经济运行留下了空间。从区域经济发展的实践过程来看，一方面，理想的市场效果从来没有完全实现过；另一方面，恰当的干预往往能收到明显的成效。比如，欧盟区域政策对于落后地区的支持，就起到了加快这些地区发展的作用。1986—2005年，在欧盟区域政策的支持下，西班牙GDP累计增长了64.5%，比欧盟多增长了16.6个百分点。另外，进入新世纪以来，中国对于欠发达地区的扶持也明显地抑制了地区差距扩大的速度。

因此，问题不在于要不要发挥政府在推动区域协调发展方面的作用，而在于怎样才能使政府的作用得到有效的发挥。为使政府的作用能够得到有效发挥，必须关注以下五个方面。

第一，集中区域政策的作用对象。区域政策有着重要的作用，但是，区域政策作用范围也不是无限的。如欧盟区域政策的制定和实施就主要着眼于解决发展不平衡问题和问题区域的结构转型问题：一方面，欧盟区域政策目标区域的划定主要依据经济发展水平及经济转型所面临的困难；另一方面，欧盟资金大多用于援助经济落后地区和结构转型困难地区。2000—2006年，有2/3以上的结构资金用来支持目标地区（人均GDP低于欧盟平均水平的75%）的发展。至于区域发展过程中出现的其他问题，如资源、环境问题等，则通过资源环境政策等来解决。现阶段，中国区域政策较为零乱，目标不够集中。未来，要根据“十二五”规划和党的十八大的要求，以欧盟经验为鉴，明确区域政策的作用范围，集中区域政策的作用对象。

第二，必须重视区域政策在区域发展中的杠杆作用。所谓区域政策的杠杆作用，就是相关投资带来的私人和公共部门投资的增加。欧盟非常重视区域政策的杠杆作用，在提供发展资金时，明确要求受援国必须提供相关项目的配套资金，必须吸收公私部门参与相关项目的建设和运行。中国是单一制国家，1994年税制改革以来，中央财政集中的收入每年都超过50%，中央政府有条件安排更多的资金用于平衡区域发展。然而，由于中国是个大国，欠发达地区地广人多，中央用于支持欠发达地区发展的资金即使总量很大，分配到各欠发达地区的资金也不会很多。要促进欠发达地区更快发展，必须通过合理的制度设计，鼓励地方政府和各类所有制企业参与到区域发展之中，以充分发挥中央资金的杠杆作用。

第三，应把区域政策的着力点放在营造良好的发展环境上。是否存在有效的交通系统、高速的通信网络和稳定的能源供给决定着发展环境的优劣。相关分析表明，投资于基础设施，无论在国家层面上，还是在区域层面上，对于促进GDP增长，都有显著的直接效应。另外，投资于基础设施，也有不可忽视的间接效应。比如，交通基础设施的建设，拉近了地区之间的距离，增强了地区之间的产业竞争和劳动力市场上的竞争，从而为提高区域经济运行效率创造了可能。在当代中国，随着改革的推进，从相对意义上说，市场配置的经济资源将越来越多，政府掌控的经济资源将越来越少，应把基础设施建设作为支持欠发达地区发展的优先领域之一，将有限的资源用在最能带来发展绩效的地方。

第四，要创造条件，让省级以下政府参与国家区域发展管理。目前，中国实行的是等级式区域发展管理体制，省级以下政府不参与围家区域政策的制定，国家区域政策只有通过省级政府才能得到落实。然而，由于中国人口众多，大多数省区的人口都在2000万以上（超过了欧盟所谓大国的人口），甚至有些地级市的人口也超过了1000万；还由于中国地域广阔，有的省区的面积在百万平方公里以上，这种等级式区域发展管理体制显然难以制定切合实际的区域政策，也不利于区域政策的有效执行。因此，中国的区域发展管理要由等级式管理转向参与式管理，让省级以下政府更多地参与区域政策的制定和实施。

第五，要增强区域发展规划的可执行性。发展规划是推动区域协调发展的基础性文件。从国际经验看，区域问题比较多的大国，都比较重视制定区域发展规划，都把区域发展规划作为实施相关政策的依据。作为有着计划经济传统的国家，中国向来重视发展规划在区域经济发展中的作用。20世纪末以来，中国制定了一系列区域发展规划。由于这些规划的制定参与面不广，开放度不高，其可执行性不够强。中国需要进一步扩大规划制定的参与面，在各层次地方政府编制的规划的基础上，制定更具可操作性的规划。

（二）系统设计区域政策，为恰当发挥政府作用创造前提

在改革开放之始及其之后较长的时期内，无论在制度建设方面，还是在经济发展方面，中国都缺乏相应的经验。在这种背景下，中国创立了经济特区，优先开放了沿海城市，大面积设立了名目繁多的开发区，赋予了这些地区改革开放的先行先试权和许许多多的优惠政策。截至目前，中国改革开放已有30多年，社会主义市场经济体制的框架已基本建立，区域经济发展也已有丰富的经验积累。另一方面，随着改革的深入，中央与地方、地方与地方的关系也变得日趋复杂起来。在计划经济时代，地方政府只是被动地执行中央的指示，中央与地方、地方与地方的关系比较简单，也比较容易处理。然而，现在的地方政府不仅要贯彻落实中央的政策，而且要更多地关注本地民众的利益诉求。与之同时，地方与地方之间的关系也不再是单纯的团结互助关系，而越来越呈现为“经济利益交换”关系。区域政策必须兼顾各利益攸关方的利益，否则难以得到有效的落实。因此，在新的历史时期，中国的区域政策必须也有条件进行系统设计。

系统设计中国的区域政策，首先，必须梳理和清理现有的区域政策。现阶段，中国的区域政策主要由四大部分构成：一是以四大板块为依托的区域发展政策，包括西部大开发政策、振兴东北地区等老工业基地政策、促进中部地区崛起政策和鼓励东部地区率先发展政策；二是支持革命老区、民族地区和边疆地区发展的政策；三是贫困地区扶持政策；四是各类自然保护区的政策。每个类型的区域政策都可能涉及财税、投资、产业、土地等方面的问题。这些政策的作用有些可能相互加强，有些可能相互抵消。如果不予以认真梳理，则难以做到胸中有数，设计区域政策也无从下手。

其次，必须清楚在市场经济条件下政府还掌握哪些政策工具。毋庸置疑，在市场经济条件下，中央政府对于经济资源的掌控能力大大弱于计划经济时代，但是中央政府依然拥有一系列干预区域经济运行的手段。按照阿姆斯特朗和泰勒提出的划分方法，区域政策工具可以分为三大类：一类是微观政策工具，一类是宏观政策工具，还有一类是协调政策工具。

微观政策工具包括劳动力再配置政策（迁移政策、劳动力市场政策）、资本再配置政策（如对资本、土地、建筑物、劳动力等生产要素的投入进行财政补贴，对产品进行税收减免，对技术进步进行财政补助、税收减免等）。

宏观政策工具包括区域倾斜性的税收与支出政策、区域倾斜性的货币政策、区域倾斜性的关税与其他贸易政策。

协调政策工具主要用于微观政策之间的协调、微观与宏观政策之间的协调、中央与区域开发机构之间的协调、区域开发机构与地方政府的协调。

具体地说，在现阶段，中国政府可以掌握的政策工具有：（1）财税政策，包括收入类政策和支出类政策。其中收入类政策大体可以分为税、费、债（含政府信用）和转移性收入4项，支出类大致包括政府投资、公共服务、财政补贴和政府采购4项。（2）投资政策，包括中央财政基本建设支出预算安排、固定资产投资规模控制、重大项目布局。（3）产业政策，包括鼓励性或限制性产业发展指导目录、产业技术标准的设立。（4）土地政策，包括土地价格的控制、土地利用指标的分配等。（5）人口管理政策，包括人口生育政策、人口迁移政策、劳动力培训政策和劳动力市场制度。（6）环境保护政策，包括环保标准的制定和实施、环保禁令的颁布、环保税收的设定、污染排放指标的分配、环境基础设施建设投资的安排等。（7）绩效评价和政绩考核政策，包括指标的设立、奖惩制度安排等。（8）规划政策，包括空间开发规划的制定与实施、经济社会发展规划的制定与实施等以及关于各类规划之间关系的安排等。

第三，必须正确处理三大关系。一是政策的统一性和差异性的关系。一方面，市场经济的健康运行需要政策的统一。如果政策不统一，就会导致发展环境的不公，诱发各地争取优惠政策的竞赛，损害中央政策的权威性和有效性；如果政策不统一，就会形成较大的政策寻租空间，诱发许多寻租行为，导致国家整体利益的损失。另一方面，区情的广泛差异和发展的严重不平衡要求政策具有差异性。如果政策不具有差异性，就会抑制各地发展的积极性，难以形成各具特色的区域经济；如果政策不具有差异性，就难以做到“助优（如帮助发展基础较好的地区进一步提高全球竞争力）扶弱（如支持欠发达地区加快发展）”，难以实现国家的战略意图。统一性和差异性是中国区域政策必须具有的特质。需要深入研究的是，哪些政策必须统一，哪些政策允许有差异。

二是稳定性和灵活性的关系。一方面，政策必须在相当时期内保持稳定。如果政策多变，就会打乱经济预期，诱发短期行为，不利于各地谋划长远发展、推动持续发展。另一方面，政策必须具有灵活性。如果政策缺乏弹性，不能适应不断变化的新形势，就不能解决不断出现的新问题、新矛盾，甚至为成为阻碍区域经济发展的因素。稳定性和灵活性是中国区域政策效力得以发挥的重要前提。需要深入研究的是，哪些政策必须长期稳定，哪些政策允许有弹性以及允许有多大的弹性。

三是继承和发展的关系。虽然目前中国的区域政策有些零乱，需要系统梳理，但这不是说，现行的政策全无可取之处。事实上，现行的政策在促进区域协调发展方面发挥了积极的作用。系统设计区域政策，不是另起炉灶，而是要在充分汲取既往经验和教训的基础上，根据落实科学发展观对区域经济发展的新要求以及区域经济运行环境的新变化和区域经济发展的新形势，制定新的政策。这种新政策应是在原有政策的基础上发展出来的新政策。处理好区域政策继承和发展的关系，也有助于区域经济的稳定运行和持续发展。需要深入研究的是，如何用科学发展观的标准，取舍既有的政策，选择将来的政策。

（三）完善体制机制，为有效发挥市场作用奠定基础

在市场经济条件下，市场是推动区域经济发展的基本力量。但是，市场作用的发挥，不是无条件的，而是有前提的。市场是在一定的社会环境运行的，也是在一定的体制框架下运作的。在过去的若干年中，中国区域经济发展之所以出现一些比较突出的问题，就是因为体制机制不健全，使市场的作用发生了扭曲。在新的历史时期，要更加注重基础性制度的建设，为市场正确发挥作用奠定基础。

首先，要清晰界定各级政府在区域发展中的责任和权力，建立区域治理的新架构。中央政府负责协调全国各地的发展、援助遇到特殊问题的地区，拥有制定和监督执行相关法律法规、战略规划的权力。地方各级政府负责推动当地发展、协调自身内部发展，拥有制定和监督执行相关条例、规划、政策的权力。要规范垂直管理部门和地方政府的关系，在确保中央统一领导、政令畅通的前提下，强化地方政府的管理责任。

其次，要完善财政税收制度，理顺中央和地方的财政关系。一要做到税政统一，维护中央的税收管理权，确保中央对中央税、共享税以及具有重要宏观经济影响的地方税的立法权、开征停征权、税目税率调整权、减免权不受侵犯；二要健全公共财政体制，进一步明确各级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府间的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制。

第三，完善资源管理体制，推进资源价格改革。一要改革资源管理体制，明确资源要素的产权归属，健全资源有偿使用制度，确保国家对矿藏、水流、森林等自然资源的所有者权益充分实现；二要加快建立能够反映资源稀缺性、市场供求状况和环境代价的资源价格体系和价格形成机制，排除各级政府对资源性产品价格形成的不合理干预；三要完善征地制度，切实保障农民的土地权益。同时，发挥市场在配置土地资源的作用，通过价格机制，提高土地资源的利用效率。

第四，要改革户籍制度及与之相关的社会福利等制度，加快建设全国统一市场，为生产要素（资本和劳动）的空间转移创造更加便利的条件。一要进一步改革户籍制度，扩大公共服务（包括教育、医疗、社会救助等）的覆盖范围，提高社会保障体系的统筹层次；二要打破劳动力市场分割，废止各地（主要是大中城市）对外地劳动力就业各种歧视性规定，为劳动者提供公平的就业机会，促使劳动力流向具有更大资源环境承载力的地方；三要废止妨碍资本要素流动的各种行政性规定，促使资本要素流向具有更高回报率的地方。

2012年11月8日，党的十八大胜利召开，决议明确提出，继续实施区域发展总体战略，立足实行中国特色社会主义协调发展的全局战略，这是我们党对区域协调发展理论与实践的总结和深化。从我国基本国情出发，在新的发展阶段，要继续坚持全国发展“一盘棋”，加大区域发展总体战略的实施力度，充分发挥各地区比较优势，充分调动各地区发展积极性，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，切实在推进科学发展中增强区域发展协调性，在区域协调发展中实现科学发展。我国地域辽阔、人口众多，各地区自然条件、社会人文、资源禀赋、经济基础差异很大，区域经济社会发展不平衡是基本国情，区域发展不平衡的现象仍然存在，促进区域协调发展任重而道远。