公共图书馆为个人和社会群体的终生学习、独立决策和文化发展提供了基本的条件。公共图书馆是开展教育、传播文化和提供信息的有力工具，也是丰富人民大众的精神生活的重要工具。

（一）政策法规演变历程

新中国成立后，国家相关部门多次制定和修订发展图书馆事业的专门政策，对促进我国图书馆事业发展发挥了重要作用。如1955年文化部发布的《关于加强和改进图书馆工作的指示》，1957年国务院第57次会议批准通过《全国图书协调方案》等。改革开放以来，涉及或专门为公共图书馆制定的各种法规、章程、文件主要有：1978年第五届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》，强调“发展各类型的图书馆，组成为科学研究和大众服务的图书馆网”；1978年，国家文物事业管理局发布《省、市、自治区图书馆工作暂行条例（试行草案）》；1980年，中共中央书记处第23次会议通过《图书馆工作汇报提纲》；1981年，国务院办公厅转发文化部、教育部、共青团中央《关于全国少年儿童图书馆工作座谈会的情况报告》；1982年，文化部制定《省（自治区、市）图书馆工作条例》；1987年，中共中央宣传部、文化部、国家教委、中国科学院联合发布《关于改进和加强图书馆工作的报告》等。

1982年文化部制定、颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》，是改革开放后指导省级图书馆工作的规范性文件。它规定了省级图书馆的性质、方针和任务；指出省级图书馆是国家举办的综合性公共图书馆，是社会主义科学、教育、文化事业的重要组成部分，是向社会公众提供图书阅读和知识咨询服务的学术性机构，也是全省的藏书、图书目录、协作和协调及业务研究、交流的中心。省级图书馆坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，贯彻“百花齐放、百家争鸣、古为今用、外为中用”的方针，主要工作任务有6项，其中心是利用书刊资料为社会主义的物质文明建设和精神文明建设服务。

进入21世纪以后，随着图书馆事业的迅速发展，原有的政策、章程、条例、办法等已不能适应时代需求。2001年年初，文化部启动了《图书馆法》立法工作，取得了初步成果，后因各种原因于2004年6月停顿。2004年，中宣部印发《关于制定我国文化立法十年规划（2004—2013）的建议》，《图书馆法》列入前5年的立法规划。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》发布，“抓紧研究制定图书馆法”列为“十一五”文化立法的任务之一，文化部再次启动《图书馆法》的立法工作。2008年10月，十一届全国人大常委会立法规划发布，《图书馆法》列为“第二类项目（研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案）”。由于不同类型的图书馆之间存在诸多差异，难以协调一致，为了加快立法工作，遂决定先行制定《公共图书馆法》。经过3年的努力，2011年年底，《公共图书馆法》草案通过了文化部审查，上报国务院法制办。2013年10月，第十二届全国人大常委会立法规划发布，《公共图书馆法》被列为第一类项目，即计划本届人大任期内提交审议的立法项目。

除了图书馆专门立法之外，在我国制订或重新修订的部分法律、法规中，也有适于图书馆活动的条款或规定。经过2001年和2010年两次修订的《中华人民共和国著作权法》，以及2006年7月1日起施行的《信息网络传播权保护条例》，为公共图书馆履行自身使命，在不征得权利人许可，免费使用、通过信息网络传播受著作权保护的作品等方面，提供了必要的豁免权和便利条件。经过2002年和2007年两次修订的《中华人民共和国文物保护法》旨在加强对文物的保护，要求图书馆等相关机构加强对“历史上各时代重要的文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿和图书资料等”的收藏、保护与利用。2002年制定的《中华人民共和国科学技术普及法》要求图书馆履行社会教育职能，开展科普教育活动，发挥科普教育作用。2003年施行的《公共文化体育设施条例》，是公共图书馆上位类的行政法规，为各级政府举办公共图书馆、列入本级政府基本建设投资计划和财政预算，确定了法律依据。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确将各级公共图书馆列为法定的政府信息查阅场所，并规定各级政府应为公共图书馆开展政府信息服务配备相应的设施、设备，行政机关应当及时向各级公共图书馆提供主动公开的政府信息，从而为推动公共图书馆事业发展提供了一个有效切入点，为各级公共图书馆开展政府信息服务提供了基本保障。2011年制定的《中华人民共和国非物质文化遗产法》要求图书馆利用自身特色和优势，开展非物质文化遗产的整理、研究、学术交流和非物质文化遗产代表性项目的宣传、展示等工作。

图书馆立法的“地方先行”，是中国图书馆事业法治建设的鲜明特点。到目前为止，我国共有4部地方性图书馆专门法规出台，分别是《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》（1997年）、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》（2000年）、《湖北省公共图书馆条例》（2001年）、《北京市图书馆条例》（2002年）。有4部省级地方性图书馆政府规章出台，分别是《上海市公共图书馆管理办法》（2010年最新修订）、《河南省公共图书馆管理办法》（2002年）、《浙江省公共图书馆管理办法》（2003年）、《山东省公共图书馆管理办法》（2009年）。还有一些地方文化行政部门发布的部门规章，如江西省文化厅《江西省公共图书馆服务标准（试行）》（2008年）、上海市文化广播影视管理局《上海市公共图书馆行业服务标准（试行）》（2010年）、新疆维吾尔自治区文化厅《新疆维吾尔自治区公共图书馆服务标准（试行）》（2010年）等。这些地方性法规、规章对各地的图书馆事业发展起到了促进作用。

（二）公共图书馆的主要业务规范

公共图书馆的各项业务工作，包括文献采访、分类编目、数字图书馆建设等都有相应的规范要求，必须遵循有关的规范与标准。

1.文献采访工作业务规范

文献采访工作，是根据图书馆的性质、任务、读者需求、经费状况，通过搜寻、选择、采集等方式建立馆藏，并连续不断补充新出版物的过程。文献采访工作是图书馆的基础工作，其水平的高低直接影响图书馆馆藏的数量和质量，影响读者需求的满足程度和图书馆的服务效益。

公共图书馆要满足广大人民群众的娱乐和终生教育的需要，根据所在服务地区群众的需要开展文献采访工作，一般要有比较多的复本，藏书建设要照顾到普通读者的需要，兼顾各个年龄层次和各种文化水平读者的需要。

在采访工作中，应遵循相应的工作规范。中国图书馆学会资源建设与共享专业委员会曾于2006年出台了《图书馆文献采访工作规范（征求意见稿）》，对加强图书馆文献采访工作管理，规范文献采访工作操作，提高文献采访质量，起到了规范作用。内容包括制定采选方针及文献收集标准、编写文献采购经费预算方案、建立文献采访管理制度、采访信息收集、文献选择、文献订单发送、政府采购、文献验收、文献登到、非购入方式采选、采访工作管理等。为了规范文献采访工作者行为，中国图书馆学会资源建设与共享专业委员会还根据我国图书馆文献采访工作实际情况，制定了《图书馆文献采访工作者行为准则（征求意见稿）》，作为行业自律规范。

2.分类编目工作业务规范

如果说文献采访工作是图书馆工作的“龙头”，是图书馆的“生命线”，那么，分类编目工作无疑是图书馆工作的核心。因为按照一定的分类编目规则组成的目录，是图书馆向读者展示、推荐馆藏的主要途径。图书馆的所有服务都离不开目录。目录还决定服务，包括读者咨询和信息检索的质量。如果没有完善的分类编目规则，要制定高质量的目录几乎是不可能的。

图书馆的文献分类标准，一般根据《中国图书馆分类法》执行。《中国图书馆分类法》（原称《中国图书馆图书分类法》），是新中国成立后编制出版的一部具有代表性的大型综合性分类法，是当今国内图书馆使用最广泛的分类法体系。它是以科学分类和知识分类为基础，并结合文献内容特点及其某些外表特征进行逻辑划分和系统排列的类目表，是类分文献、组织文献分类排架、编制分类检索系统的工具。目前，《中国图书馆分类法》已经出版发行第五版。[1]公共图书馆在依据《中国图书馆分类法》类分文献时，一般不宜过专、过深。

中文文献的著录与编目，一般根据《中国文献编目规则》执行。1996年，《中国文献编目规则》首次出版发行，是我国第一部依据国家标准并参考国际主要编目条例，包括各类型中文文献及其编目方法，符合著录国际标准化及标目规范化要求的大型文献编目规则。它对于推动我国文献编目工作标准化，提高文献机构编目工作水平，促进国内外中文书目信息交流发挥着重要作用，已成为编目人员进行中文文献编目的主要依据和必备工具。随着网络资源和电子文献的迅速发展，信息载体对象、信息传播方式、信息组织形式都有较大发展，由此文献编目的理论与方法亦发生变化。2005年，《中国文献编目规则》第二版出版，[2]解决了如何在使用机读格式的基础上对新产生的信息资源进行编目、如何适应新的元数据格式对数字资源进行编目等新问题。

西文文献的著录与编目，一般根据《西文文献著录条例》执行。1985年《西文文献著录条例》首次出版发行，主要依据《英美编目规则（AACRII）》及相关的国际标准，并结合我国西文文献编目的实际需要，试图既能满足手工记录的需要，又能照顾到自动化的实际需要。它在规范西文文献著录方面发挥了极其重要的作用，使中国西文文献的著录与国际接轨，为共享西文文献书目数据奠定了基础。随着出版物的发展，编目规则也在不断改进、优化、完善。2003年，《西文文献著录条例》修订扩大版出版发行，[3]基本上可以满足当前从事西文文献著录与编目的需要。

在建立书目数据库和书目数据处理时，应遵循《中国机读目录格式》。[4]《中国机读目录格式》采用了国际图书馆联合会的UNIMARC格式，同时针对中国出版物的一些特殊情况和中国机读编目的实际做了必要的扩充，于1996年作为文化行业标准开始实施，在我国图书馆书目数据制作工作中起了重要作用。该标准规定了专著、连续出版物、测绘资料、乐谱、声像等各类资料机读形式书目记录的字段标识符、指示符和子字段代码，以及记载在磁带、软盘、光盘等载体上的书目记录内容标识的逻辑和物理的格式，供中国国家书目机构同其他国家书目机构之间以及中国国内图书馆情报部门之间，以标准的计算机可读形式交换书目信息。

3.数字图书馆建设业务规范

随着数字资源的日益丰富，数字图书馆建设也开始成为公共图书馆的重要业务。为了更好地推动我国数字图书馆建设，共享数字资源建设与服务成果，2007年，由文化部牵头，中国图书馆学会召集，组织成立了“全国数字图书馆建设与服务联席会议”（以下简称“联席会议”）。多年来，联席会议定期就目前我国数字图书馆建设中的重要问题进行研讨，并商定以指南形式发布关于数字图书馆建设的重大政策和原则。截至2011年，联席会议已经审议通过并公布了《数字图书馆服务政策指南》《数字图书馆资源建设指南》《数字图书馆安全管理指南》《数字图书馆资源建设和服务中的知识产权保护政策指南》等指南性文件。

《数字图书馆服务政策指南》凝聚了当前我国主要的数字图书馆建设单位对数字图书馆服务政策的理念共识和相关经验，从数字图书馆的服务对象、服务方式、服务策略、服务内容、服务承诺、服务监督与评估等各方面进行了逐一说明。

《数字图书馆资源建设指南》对科学制定资源建设规划时，需考虑的建设原则、建设方式、建设工作内容、建设策略、建设经费、建设管理六个方面进行了逐一说明。

《数字图书馆安全管理指南》对数字图书馆安全主要应关注的要素，如安全政策、过程管理、访问控制、信息资源安全、备份与容灾、环境安全、应急响应与安全公告等内容进行了说明。

《数字图书馆资源建设和服务中的知识产权保护政策指南》旨在处理好公益性服务和商业性运营的关系，知识产权保护和知识传播服务的关系，保护他人知识产权和保护自主知识产权的关系，能够做什么，不能做什么等，都一一做了详细说明。

4.图书馆服务的规范标准

自2012年5月1日起，《公共图书馆服务规范》作为国家标准开始施行。该标准规定了图书馆服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等内容。它适用于县（市）级以上公共图书馆，街道、乡镇级公共图书馆以及社区、乡村和社会力量举办的各类公共图书馆基层服务点可参照执行。

《公共图书馆服务规范》率先破解了公共图书馆多年未解决的一些难题，如公共图书馆的基本服务应当免费，图书馆人、财、物的基本配置等，积极探索了创新公共文化服务体制机制的路径与载体，固化了多年来图书馆事业发展的一些成功实践和有效经验，用图书馆行业的服务规范促进图书馆行业的进一步成熟，也为《公共图书馆法》的出台创造了良好的法制氛围。

[1] 国家图书馆《中国图书馆分类法》编辑委员会.中国图书馆分类法（第五版）［M］.北京：国家图书馆出版社，2010.

[2] 国家图书馆《中国文献编目规则》修订组.中国文献编目规则（第二版）［M］.北京：北京图书馆出版社，2005.

[3] 中国图书馆学会西文文献著录条例修订组.西文文献著录条例（修订扩大版）［M］.北京：科学技术文献出版社，2003.

[4] 国家图书馆.新版中国机读目录格式使用手册［M］.北京：北京图书馆出版社，2004.