柳建启[1]

一、地方人大主导立法的依据

（一）地方人大立法权的来源

根据我国现行《宪法》第96条、第100条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年修订）第43条；《立法法》（2015年修订）第72条等法律明确规定了省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会都享有地方立法权。具体而言，地方人大和其常委会在国家发展过程中，有权结合所在地的经济社会发展等实际情况制定地方性法规，只要保证不与宪法、法律、行政法规相抵触即可。因此，人民代表大会及其常委会的立法权是由宪法赋予的，这为推进地方人大依法主导地方立法的工作提供了有利条件，也为我国的法治建设提供了重要保障。

（二）地方立法人大主导作用的“应然性”分析

2014年党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”。笔者认为，人大主导立法是应然的，必然能发挥好主导作用，具体分析如下。

首先，人大是法定的国家权力机关。宪法规定人大是法定的国家权力机关，而且不受其他国家机关的牵制。例如掌握着所有国家权力的全国人民代表大会，并不需要亲自行使所有权力，它可以将立法权留下来，行政权委托给由它产生的“一府”，司法权委托给由它产生的“两院”，并对其进行严格监督，因此，我们可得出人大是居于更优越的地位的。[2]

其次，人大体现人民当家作主。卢梭曾这样表达过：主权归于人民，人民是主权者而创制法律；法律是人民公意的宣告，凡不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。[3]人民代表大会是由所有具备选举资格的人民通过投票选举出代表组成的代议机关，因此成为人民行使国家权力的全权机构，体现了人民当家作主和人民主权。

最后，人大具备立法主导能力。全国人民代表大会制定了《立法法》，相应地，各地人大也制定了立法条例，从而指导各级人大及其常委会的工作等事例都让我们可以明显感受到，在现实生活中，我国各级人大在工作上不断取得进步，主导立法过程的能力在不断提高，我国的人民代表大会制度也在不断完善。实践证明，人大具备了发挥立法主导作用的内在能力。

二、地方立法的人大主导作用现状与困境

“要推进科学立法，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”，这是在党的十八大报告和十八届三中全会决定提出的。人大的立法权是被宪法赋予的，作为地方立法的核心部门的人大在立法中应发挥主动权，然而，人大在实际工作中并没有在地方立法充分发挥好这种主导作用，造成了滞缓立法的进程、降低立法的权威等一系列不乐观的现状。

（一）准备环节地方人大主导作用现状与存在问题

立法过程的准备阶段一般包含两个环节：一是制定立法立项；二是法规起草。下面将从这两环节进行阐述。

1.地方立法立项环节

立法立项环节能够增强立法的规划性，提高立法的科学性，大大节省立法的资源，是提升立法质量的重要举措，也是法规起草前的必经之路。但存在的一些问题已经极大地影响着人大主导立法立项，我们绝不能视而不见。

（1）受干预和制约的立法立项的主体。

按常理来说，做出具体的立法计划、确定大致的立法规划的编制机构本应该是人大常委会法制工作机构，认为它才可以发挥主导作用。未料在实际定制立法项目时，它的地位骤降，成为一个在工作上仅仅能够处理各方关系的机构，因为它受到了来自政府的干预和制约，实际上无法单独做出决定，这就导致立法项目是在平衡和协调中产生的，制定之路已经偏离了立法需求。

（2）立法项目的多数来源为政府部门。

实践中，从地方立法项目建议的总量来看，目前来源于政府及其职能部门的数量占据了80%[4]。地方人大毫无疑问处在了被动位置，造成立法项目来源单一的后果，严重影响了地方人大在立法立项中发挥主导作用。

2.法规起草环节

法规起草是地方立法中至关重要的一环，人大在此环节的主导作用是否实现，已经成为动摇人大在地方立法中的主导地位的关键因素。

（1）地方立法凸显部门立法，部门立法倾向利益化。

地方立法起草的主体与立法立项的主体是不同的，渐渐呈现出多元主体的态势。然而实际操作中，我国大多数地方立法起草一般都是由地方政府主导负责的，这已经成为一种普遍趋势。与一般的起草组相比较，政府因长时间处理某项业务，熟悉程度更高，加上有丰富的财力物力资源，政府无疑具备更大的优势，立法质量相对来说也是比较高的。但是，现实中出现了大量政府部门通过公权谋取私权、通过立法谋取钱财的现象，如无故设立收费项目，侵犯了行政相对人的合法权益。权力是只猛虎，必须关在笼子里。

（2）组织协调工作少做，导致法律来源多处。

由于人大没有发挥主导权，做好组织协调工作，于是出现了单一部门主导法规起草的情况，很容易因为其对其他单位情况不够熟悉，起草出来的法规使各相关单位部门之间的职责和权限交叉。另外，起草部门纯粹是出于利益动机，不顾已有的立法，再次立法，这种重复立法发生冲突后将让行政相对人难以适从，也减损了法律的权威，降低了公信力。

（二）制定环节地方人大主导作用现状与存在的问题

立法中法案到法的阶段通常包含了四个环节：一是提出法案；二是审议法案；三是表决法案；四是公布法。笔者将选取目前人大主导作用减弱幅度较大的前两方面进行阐述。

1.提出法案环节

众所周知，立法提案权是法案到法的前提条件。提案主体非常广泛，令人失望的事实是，政府提出的法案占大比重，人大代表提出的法案少之甚少。[5]我们不能否认，大多数人大代表和代表团一直都保持着很高的提案热情和积极性。[6]实际操作上，法案往往不符合规范，比如大多更倾向于立法目的的阐述，并没有具体的说明，因此最后多数只能转为批评、建议等，交由相关部门核查办理，[7]实在可惜。

2.审议法案环节

作为重要的立法环节之一，审议法案是立法中法案到法的阶段的关键点。目前，地方人大在法案审议中的主导作用也是没有发挥够的。

（1）审议时间短。

由于我国地方立法关于立法草案交由审议的时间有几种规定，但都是含糊不清的，比如在会议前，还有很多是没有做出相关规定的，所以，审议人员了解法案的时间很可能是很短暂的，甚至是即将开会前才拿到了相关的草案进行浏览。[8]这样的后果很明显：审议人员飞速浏览完法案，只能对内容有一番粗略的了解，没办法进行思考和研究，也不可能提前搜集材料对所有内容理解通透，也就与提出有质量的意见无缘，间接地影响了地方人大的立法质量。

（2）审议方式少。

分组会议[9]是目前地方采用的审议方式，以讨论形式为主，而且讨论只能在组内进行，不能跨越到其他组，更不能进行辩论。因为审议人员没有进行足够的沟通，想把意见转化为法规的成功率就很小，从而导致审议人员几乎不能够对法案进行修改。

（三）完善环节地方人大主导作用现状与存在的问题

1.地方政府主导法的修改，废止提案

关于《立法法》对法的修改、废止的规定只笼统地用了准用性规范，即“适用本章（法律制定程序）的相关规定。”没有具体提及法律的修改和废止程序。于是，目前的法律修改和废止大部分都是地方政府部门主导的，先提出议题然后拿出方案，确定法规是否修改、是否废止，何时修改、何时废止，怎样修改、怎样废止。

2.地方政府主导法律解释权的运用

《立法法》明确规定：法律的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。从实践状况来看，政府部门在规章的应用问题上作了很多解释，而拥有正当的地方立法解释权的全国人大常委会的立法解释却寥寥无几，呈现立法解释权名不副实的状态，从而也感受不到人大在立法完善环节中的主导地位。虽然政府部门在法律应用过程中遇到的问题进行解释无可厚非，但出现过以应用解释之名对法规条款进行不适当的扩大解释的情况，因此并不能排除其有披着应用解释的外衣做创制规则侵犯地方人大的主导地位的嫌疑。

三、地方立法人大主导力缺乏的原因分析

总体来说，对地方人大在立法中的主导作用的影响因素出自多个方面，各因素集中作用，形成了目前地方人大没能充分发挥作用的状况。

（一）准备环节地方人大主导作用不足的原因分析

1.地方立法立项环节

（1）地方人大掌握信息少。

在现实生活中，政府部门主导负责行政管理，政府对其管理事项内容所掌握的信息也最多。行政管理涉及的范围广泛，因而能更了解各方面的情况，遇到的问题纷繁复杂，因而能更准确地把握问题。政府在汇集立法所需信息上无疑是处于优势的。在法规所涉及的事项方面，地方人大、地方人大常委会及各专门委员会和人大代表相对政府来说，能在工作中直接接触和了解到的社会信息较少，经验也严重不足。正是缺少了关注度和熟悉度，导致在信息汇聚上处于劣势，所提立法项目的数量也相应较少，导致了大多数的法规都是由政府先提出立项，然后负责起草，最后执行落实的局面。

（2）政府依法行政愿望强。

随着国家经济社会的发展，过去行政机关是依靠政策治理，现在要依靠法律治理，为了适应变化，在不失去既有地位上获得更多利益，甚至拥有更多权力，[10]行政机关只能通过主导立法这个法律途径，来保障其行政权力的行使，实现强烈的行政愿望，因而政府所提出的立法项目数量在不断增加。

2.法规起草环节

（1）政府丰厚的人力、财力资源保障。

实践中，每项法规的起草需要专业人才的支撑。从工作人员来看，根据现有的法律规定，没有对立法机关的成员做出必须储备公共政策等领域的专业知识的要求，整体能力方面有限，由于缺乏专业性导致提出的立法意见很少被采纳。[11]而行政机关有各行各业的工作人员，且多为某领域的专家，加上长期在相关领域工作，积累了一定的工作经验，他们对立法中专业性、技术性很强的问题能给出更有建设性的意见。从工作机构来看，政府拥有多种不同领域部门，队伍更加庞大，并且能够快速地组织和协调，立法机关既是执法监督机构，也是协调机构，在人员配置上也较弱，事务繁多处理能力有限，很容易让立法机关在起草上对政府部门形成依赖心理。[12]

每件法规的起草还需要大量的资金，政府有权配置各种资源，因而处于绝对优势地位。假设在实际工作中，人大政府提出某项应当立法，但政府缺少立法积极性的制度安排，政府部门完全可以用没有足够的资源保障、没有可操作性来回应，此时地方人大可能因为感到心有余而力不足放弃了。因此，政府的立项项目由政府部门起草变得理所当然。

（2）政府管理为地方立法重点领域。

现阶段，地方立法由于受到法定权限的限制，不能涉及刑法、基本经济制度等，导致大部分法规涉及的事项都与政府的管理范围密切相关，尤其是政府管理职权和管理事务是立法的重点领域。因此，起草往往是交由最了解情况的部门，政府在法规起草方面自然也就占据主导。

（二）制定环节地方人大主导作用不足的原因分析

1.提出法案环节

（1）未摒弃的传统行政思维。

回顾立法过程，过去，我国的立法权力是由中央统一行使的，具有集中的特点，现在，立法分权到地方，开始有分散的特点。过去，我国是计划体制，一切事务的中心是行政机关，都要运用行政手段，渐渐形成了高度集权的行政机构。因为深受这种体制的影响，地方立法并没有跟上立法权调整的脚步。

目前，政府还没有完全摒弃过去尊崇的“管理至上”这个理念，实际上，政府仍然掌握着实权，不断增加地方规章的数量，还企图通过地方性法规，对地方的经济、政治、文化等方面进行干预，占据立法的主导地位。

（2）政府的资源优势。

政府是资源配置的中心，有专业人才、大量资金的支撑和保障。根据法律规定，提出议案有一些硬性要求：应当有议案、地方性法规草案、关于草案的说明，还应当提供相关的立法参考资料。[13]相比处于弱势的人大，政府部门不费吹灰之力就可提出合适的法案，也导致了地方政府提案率过高。

（3）悬殊的提案能力。

人大代表的法律素质普遍不高，加上没有相关专业人才的帮助和提点，他们的意见没办法表达成一份符合规范的完整法案。人大代表在这种窘迫的情况下，只能接受立法权力流失的事实。反观政府，工作人员由于长期从事某领域工作，积累了一定的实践经验，获得了一些独到的见解。政府提出的法案质量普遍较高，通过率也较大。因此，这也是导致立法提案权不够均衡的原因。

2.审议法案环节

从目前情况来看，对法案审议的质与量这两方面，地方人大都表现出一定的局限性。在审议法案时，因为人大几乎不会遵循法定的程序规定来严格限制，这样，正式提出的法案总能够轻易通过，影响着法案审议的质。在法案审议的量方面，虽然人大对一些重要制度，先经过反复谈论和证明，再做出实质性修改甚至是否定性修改，但总体而言，高质量的审议量是占少数的。笔者试分析产生的原因：

（1）身份被迫转变。

一般情况下，政府先经过多次讨论、修改形成了一份政府提案，再提交给地方人大审议。虽然这份提案是新出品，但占尽了先天优势，因此留给人大进行后天雕琢的余地已不多。法律赋予了地方人大在审议环节中充当“确定者”这个重要的身份，但实际操作中，却成了一名纯粹的“确认者”。即使人大投了反对票并提出意见，政府部门很可能会以难以操作来回应，[14]人大自身又存在拟订方案方面的缺陷，最后也只能不了了之。

（2）未进行充分审议。

首先，从发表审议意见的实践情况来看，常委会多在分组会议中，对法案提出的背景进行询问和了解，然后表达意见。整体而言，双方观点的交流、思维的碰撞都不多见。其次，从常委会组成人员的实际情况来看，大部分成员都曾经是政府机关工作人员。当政府部门希望人大赞成通过时，很可能直接利用这层微妙的关系。

（三）完善环节地方人大主导作用不足的原因分析

其一，地方人大对政府的习惯性依赖。法规通过后，地方人大发现了已制定的法规随着一些新情况的出现，比如国家法律修改，原法规已经不能再适用，此时人大也不会自行启动修改程序，而是选择先征询政府主管部门的意见，这项法规是否需要及时修改。

其二，地方人大到目前为止，都没有建立一个完整的制度化的监督机制。地方政府主导法律解释权的运用，在法外谋取利益，导致人大的立法解释权名不副实。

四、加强地方立法人大主导作用的建议

全国人大常委会委员长张德江在广东出席第21次全国地方立法研讨会时强调：“充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，抓住提高立法质量这个关键，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进‘四个全面’战略布局提供法治保障。”[15]

（一）加强地方立法人大主导作用的思路设想

在我国，人民代表大会制度不仅是基本政治制度，而且是社会主义特色的民主政治体制。人大作为最重要的立法主体，不仅应体现“人民当家作主”，还应当由其主导立法的整个过程。从现状看，地方人大只能称为法律上的权力机关，还不能称为事实上的权力机关。因此，地方人大要真正强化在立法过程中的主导作用，应当积极采取措施，以改善目前的不利状况。鉴于此，笔者设想可以遵循以下思路解决。

1.培养关于在地方立法中发挥主导作用的正确认识

由于存在习惯性或传统性的认识，在一定程度上，弱化了地方人大在立法过程中的主导地位。先看地方人大的内部人员组成，超过一半的人员都有着党委或政府工作的经历，如今换岗过来的年长者。[16]虽然客观上分析，地方人大是地方最高国家权力机关，处理的事务广泛，务必要有一些丰富的社会经验和阅历且具备专业知识的成员参与到工作中，但是在实际工作中，我们很容易发现以下情况：这部分转岗过来的年长成员认为自己从核心人员降到了一般职员，和以前的政府职位上位高权重相比，心里有着较大的落差，自然也就提不起工作干劲，这是地方人大在地位方面的认识出现了偏差。

另外，还有一些在人大工作的同志没有理性看待自己的职责，受到导致人大主导地位旁落的客观因素的影响，如担心如果自己依法行使职权，给一府两院找了岔子，之后会不会给自己带来麻烦。一旦类似的畏难情绪占了上风，自然不能合理地履行职责。

如果想生人大在地方立法中占据主导地位，前提是立法者自身有工作的热情和干劲。因此，从实践上看，提高地方人大对其职责和地位认识的准确度和清晰度是十分关键的。

2.克服长期形成的依赖政府立法的习惯性心理

从前文所述的地方立法现状看，地方人大缺乏应有的自主性和主动性，对政府的依赖是贯穿立法过程始终的。比如，在立法准备阶段，项目大多数由政府部门提出，在立法完善阶段，修改程序也还是多由政府启动。

地方人大秉承地方性法规规定得越细，适用的范围就会越窄，应该让政府具体问题具体分析，灵活处理。一般情况下，只制定宏观的、原则性的、抽象性的法规，甚至有些法规对一些实质性问题可能出现含糊其词、模棱两可的情况。这就导致一些地方性法规只有经过政府部门制定实施细则后才能真正运用到实际生活中。

同时，客观上为了满足社会经济快速发展对大量立法的需求，主观上出于强烈的依赖心，地方人大非常乐意政府能通过积极立法，把这些大法规分解细化成具体的“小法规”。最终导致解决实质性问题的立法主体不是人大而是政府。

此外，在立法实践中，地方人大甚至把一些本不属于政府部门管理范围的法案，交由政府负责起草，这无疑又弱化了人大的立法主导地位。

3.实行人大组织协调地方立法新方式

强化地方人大这个立法主体的主导地位，这个任务已经迫在眉睫，但绝不是一味地排斥其他主体，拒绝他们的介入，以消灭任何影响因素。[17]相反，地方人大可以创造一种以自己为主导，相互配合的和谐稳定格局，多方出力后这样能弥补人大在立法方面的不足之处，制定出质量更高的法律，也能更好地适应对立法要求专业化和灵活化的社会。

比如，在起草环节，地方人大可以建立一个包含多元主体的法规起草小组，组织政府部门、专家学者等参加。格局的前提是地方人大要发挥好主导作用，将工作重心放在组织、协调上。接着明确起草要达到的目标，提出具体的要求，利用政府、社会等诸多资源优势来落实起草工作，同时也要对起草中出现的重大分歧进行协调，做好协调工作。

（二）强化地方立法人大主导作用的机制构建

1.构建立法项目规划机制

如前所述，立项项目来源单一，使地方人大在立项环节主要受政府的强势影响，人大可以建立立法项目规划机制，保障和强化自己的主导权。新《立法法》，已经把编制立法规划和年度立法计划纳入其中，可见其重要性。规划立法项目具有一定的预测性、导向性，能保证整体立法的及时性和系统性。

首先，人大统一立法项目的标准：一是合法性，即在立法权限内；二是必要性，即符合社会需要；三是可行性，即措施有足够的物质条件。[18]然后，人大紧密结合当地经济社会发展情况，对提出的立法项目进行分析、研究，筛选出符合标准的立法项目并列入规划。这样，人大就在立法项目这个立法源头中起到了毋庸置疑的主导作用。

2.构建人大集中起草机制

从前文所述可知，政府部门起草的法规占大比重，笔者建议构建集中起草机制，即地方人大统筹安排立法资源，建立通过各种形式组织相关政府部门、人民群众等主体共同参与立法起草工作的机制，以逐步增加地方人大自主起草数量，进而逐渐占据地方人大在法规起草中的主导地位。

在实际操作中，无论何时，其他主体都要以人大为机制的中心，人大要始终担负组织者和协调者的重任。对于涉及面广的法规，可以由人大主导起草；对综合性较强的，可以由人大组织，和政府部门共同起草；对专业性较强的，可以委托专家学者进行起草。[19]集中起草机制客观上加强了立法调查和研究，汲取了多方意见，有利于提高立法质量，也是发挥人大立法主导作用一个重要方面。

3.构建规范的“人大提前介入”机制

在确定了立法项目之后，人大相关工作机构主动与政府部门及有关单位沟通，充分了解各个工作环节的安排情况，共同研究法规涉及的重要问题，及时帮助解决遇到的难题，督促按时完成任务，以掌握立法工作开展进度，争取做到全程参与。[20]但是，提前介入必须是规范的，以引导与督促为主，提前明确介入的时间、范围等。提前介入机制能增强工作的主动性和时效性，也能强化人大在立法过程中的主导地位。

4.构建人大立法人才及经费保障机制

众所周知，立法需要资金保障，更需要有专业人才保障。据调查了解，每年财政都会根据地方立法计划安排立法资金，行使立法主导权的人大的立法经费分配比重较小，[21]这也影响了人大在立法中的主导作用发挥。另外，地方立法人才缺乏，特别是新取得立法权的设区市人大常委会，还有相当一部分立法工作人员不具有法学专业背景，因此，为了切实保障人大依法履行职责，应建立立法经费保障制度和立法人才培养制度，大幅度增加人大立法工作经费的总量和人才储备，以不断强化人大的主导作用。如广东省人大常委会设立地方立法研究所，其中一项重要职能就是为设区的市培养或培训专业立法人才。

5.构建人大沟通协调机制

立法是一项复杂且漫长的任务，涉及多方的利益，这就需要人大建立沟通协调机制，以强化人大的主导作用。人大应该积极组织立法相关各方参加，规范和明确各自职责后，加强与各方针对立法中碰到的问题进行沟通和处理，争取在人大的主导下，实现立法工作真正意义上的公平与公正。例如，当前，审议环节存在讨论不充分的问题，人大可以与政府部门等相关各方进行反复商量讨论，深入、系统分析，最大限度达成共识，不断提高审议质量的同时也不断强化人大的立法主导作用。

6.构建法规实施监督机制

立法需要随着社会发展出现的新情况不断完善，以适应时代的需求。一劳永逸绝不可能维护法律的权威。人大常委会必须在法规的实施和监督上发挥主导作用，确保每部法规都发挥应有的作用。

一方面，人大可以采取执法检查、听取工作报告等法定形式，[22]不定期监督法规的实施情况；另一方面，地方人大可以根据当前经济发展状况，给不同领域的法规设定一个存在时间，在即将到达期限时，人大应当根据当时社会情况等检验立法中各项制度设计和程序规定是否还合理、可行，决定其是留还是去，加强法规的及时清理可以使立法更系统更与时俱进，使地方人大在立法中的主导作用得到较好发挥。

五、结语

当前，我们国家正处在全面建成小康社会的关键时期，同时也正处于全面推进法治建设的重要阶段，作为我国地方国家权力机关的地方人大及其常委会，理应自觉承担立法职责，积极主动发挥自己应有的优势，建立能够符合国情和满足实际需求的立法机制并不断完善，以提高自己制定法律的能力，从而充分体现其在立法中的主导作用，同时巩固我国的人民代表大会制度，大力推进经济的快速发展、社会的繁荣昌盛。

地方人大及其常委会都不可以失去在地方立法中法定的主导权，因为只有在人大的主导之下，才能够在最大程度上提高地方立法的质量，照亮地方法治建设的前进道路。俗语有云：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”笔者对人大及其常委会在立法中发挥主导作用充满期待：它控制着立法的每一个进程，主导法规立项，决定列入议程的法律议案，行使独立的表决权，对法案进行实质性修改，最后公布出真正代表民意的“良法”，给我们创造了一个法治文明的未来。

[1] 广东技术师范学院讲师、法学博士。

[2] 李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第21页。

[3] [法]卢梭：《社会契约论》，光明日报出版社2009年版，第117-121页。

[4] 周传发：《地方立法立项研究》，暨南大学硕士学位论文2010年。

[5] 潘霞：《地方立法程序科学化研究》，华东政法大学硕士学位论文2014年。

[6] 周旺生：《立法研究》，北京大学出版社2005年版，第352页。

[7] 潘霞：《地方立法程序科学化研究》，华东政法大学硕士学位论文2014年，第21-22页。

[8] 同上书，第26页。

[9] 分组会议：常务委员会对议案或者有关的工作报告进行审议的会议，应当通知有关部门派人到会，听取意见，回答询问。特点是人数少，发言不受时间限制，便于常委会组成人员和有关列席人员对审议的议题充分发表意见。

[10] 阎锐：《地方人大在立法过程中的主导功能研究——以上海市为例》，华东政法大学博士学位论文2013年。

[11] 潘霞：《地方立法程序科学化研究》，华东政法大学硕士学位论文2014年。

[12] 秦前红、徐志淼：《论地方人大在地方立法过程中的主导作用——以法规立项和起草的过程为中心》，《荆楚学刊》2015年第16期。

[13] 潘霞：《地方立法程序科学化研究》，华东政法大学硕士学位论文2014年。

[14] 阎锐：《地方人大在立法过程中的主导功能研究——以上海市为例》，华东政法大学博士学位论文2013年。

[15] 陈菲：《张德江在广东调研并出席全国地方立法研讨会时强调，发挥人大立法主导作用加快形成完备的法律规范体系》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-09/07/c_1116488374.htm.2016年5月16日访问。

[16] 阎锐：《地方人大在立法过程中的主导功能研究——以上海市为例》，华东政法大学博士学位论文2013年。

[17] 周旺生：《立法研究》，北京大学出版社2005年版，第188页。

[18] 周传发：《地方立法立项研究》，暨南大学硕士学位论文2010年。

[19] 陆伟：《发挥人大在立法中的主导作用》，《人民代表报》2015年7月11日第3版。

[20] 温一鹤：《发挥立法主导作用》，《人民政坛》2015年第10期。

[21] 张镇洲：《充分发挥人大在立法中的主导作用》，《公民导刊》2012年第2期。

[22] 温一鹤：《发挥立法主导作用》，《人民政坛》2015年第10期。