刘海年[1]

“完善以宪法为核心的法律体系：理论创新与实践挑战”，论题很大，很有意义。不过，实践证明，理论创新不易，应对实践中的挑战更加困难。此论题关系党和人民建设中国特色社会主义事业发展的大局。鉴于其涉及面很宽，限于个人的视野和理论水平，我只能谈几点看法。

一、完善以宪法为核心的法律体系要直面存在的问题

新中国成立后，我国制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，1954年制定了第一部宪法。至今已六十多年，宪法几经重定和修正。回顾半个多世纪的宪法发展历程，可以说，1982年现行宪法制定之前，宪法基本上没得到认真对待，更谈不上建立完善的法律体系。从20世纪50年代后期到“**”，宪法确立的原则还遭到肆意破坏，实践中酿成了严重后果。

党的十一届三中全会确立解放思想、改革开放，党和人民对历史进行了深刻反思。法学界对于国家治理“权大还是法大”“人治还是法治”进行了广泛辩论。理论上达成的共识为党和国家制定政策、法律提供了有力支撑。理论和实践发展驱动着历史的脚步。1997年，党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为治国方略，1999年全国人民代表大会通过宪法修正案将其载入宪法，确立为宪法原则。至此，中国特色社会主义法治在理论上、政治上、法律上得到充分肯定，之后依据宪法制定了一系列相应的法律、法规和规章，2011年宣布形成了具有中国特色的社会主义法律体系。

现在的问题是，在什么意义上形成了中国特色社会主义法律体系？对此有清楚认识，才能明确进一步完善的方向和重点。

首先，关于我们的宪法，1982年宪法经4次修正，应该说是较为完善的。但从十八大之后加大反腐力度揭露出的形形色色问题看，监督的确存在问题。党内监督已经加强并拟进一步加强。宪法监督呢，要不要在现有基础上进一步规定违宪审查和违法审查的内容？

其次，直接关系宪法贯彻落实的保障公民经济、政治、文化、社会、环境权利和国防安全的基本法律现状如何？哪些需要制定？哪些需要重新修改？这是以宪法为核心的法律体系的骨架。骨架不完整，体系就缺少支撑。

再次，所谓法律体系，包括依据宪法和法律制定的行政法规、地方性法规以及规章，还包括相关权力机关和行政机关依法对法律、法规、规章进行的解释。这些规范现状怎样？社会关系是复杂的，我国又是统一的多民族国家，经济、政治、文化、社会发展不平衡，增加了法律体系完善的复杂程度。

最后，还要考虑在经济全球化的背景下，我国作为世界大国、安全理事会常任理事国要参加全球治理，与世界各国经济、政治、文化交往日益密切。这种关系有些是通过国际法（公约）调整，有些是通过多边或双边国际条约、协定调整。我国已加入的国际公约在宪法中的地位，订立的多边或双边国际条约协定与我国相关法律的关系及实际中发生冲突的处理原则，是否已经明确，等等。

以上所涉及的均属立法领域。法律的生命力在于实施。以宪法为核心的法律要称得上完善必然涉及法律实施。制定的宪法和法律如成为具文，至少在公众心目中的权威高于不制定。

总结历史经验，此问题解决有两点需要特别强调：

其一，要确立和维护宪法与法律的权威。宪法是我国各族人民共同意志的体现，反映各族人民的根本利益。依据宪法制定的法律是为宪法的相关规定得到贯彻落实。所以，党中央一再强调：“宪法和法律至上。”至上，是指其效力和权威没有比宪法和法律更高的权威。习近平总书记在总结我国宪法发展历史经验时指出：“再往前追溯至新中国成立以来60多年我国宪法制度的发展历程，我们可以清楚地看到，宪法与国家的前途、人民的命运息息相关，维护宪法的权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法的尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。”[2]鉴于此，他强调：“任何组织和个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切反宪法和法律的行为，都必须追究。”[3]这是非常正确的。

其二，要加强民主监督制度。党的十一届三中全会之后，党和国家的各项制度日趋完善，但也存在诸多有待解决的问题。保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究在一些行政部门和司法机关依然存在，一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法，致使一些单位和地方出现了塌方式的腐败，严重破坏了社会主义建设，损害了党和政府的公信力。早在20世纪80年代，邓小平同志曾指出，没有民主就没有社会主义，而发扬民主就必须加强制度建设。他说，制度问题带有根本性，是决定因素。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[4]对于思想、作风和组织工作制度存在的种种弊端，他强调指出：“现在，党内为什么有人搞特权？这和封建主义影响分不开”，[5]“多少都带封建主义色彩”。[6]看看党的十八大揭露的贪腐大案、要案吧，有多少不是老婆、孩子一起干？有几个不是盘根错节与姻亲、裙带关系相联结？其中许多问题，如买官、卖官、行贿、受贿早已不是秘密，党内外曾有强烈反映，但都未能及时解决，既说明民主发扬不充分，也表明集中不坚决，权力运作遇到了梗阻。

为了惩治贪腐、安抚民心，提高党和政府的公信力，近年来中央采取了向各省、市、自治区以及各部委派遣巡视组等举措。这是加强党的纪检和政府监察的新形式，实践证明收到了成效，是正确的，以后会进一步完善。从长远看，还是要按照党章和宪法关于民主集中制原则，即在民主基础上集中，集中指导下民主，自下而上、自上而下扩大党内民主和社会主义民主，加强民主监督。我们一定要记住，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级人民代表大会是国家和地方的最高权力机关。真正加强对各级政府及其工作人员遴选、履职的监督就能防患于未然，就能按照党的要求实现政简刑清，给人民一个廉洁政府。当然，有一点也要提出，有一些同志（往往还是比较好的干部）认为，事情只要做得对，老百姓满意就是民主，而不按要求认真履行法定民主程序。这些同志不懂得党规国法规定的民主程序是正确决策、良法制定并得到切实贯彻的保证。对于这种现象，谢觉哉同志在抗日战争时期陕甘宁边区政权建设中就曾批评说，这是缺少民主意识和民主文化的表现。事情做得对并不等于民主，还离民主差得天远，充其量只能算是“明主”。“明主”当然也好，然而没有人民监督，“明主”也有可能犯错误。这些话是他七十多年前说的，然而今天结合十八大之前或之后某些同志的错误重新学习，仍发人深省。

二、以宪法为核心的法律体系，要为社会主义市场经济发展服务

我们所讨论的法律体系，与历史上和当代学术界论证的法系有关联，但标准和内容并不完全相同。当代学术界论证的中华法系、普通法系（又称英美法系或判例法系）、大陆法系等主要是以法律形式为标准加以区分的。我们所讨论的法律体系既包括历史渊源、法律形式，也包括法律内容。我国法律沿革有悠久历史，清末启动的法制改革主要借鉴大陆法系。中国传统法律也适用“例”，但与普通法的判例不完全相同。在当代经济全球化的背景下，国际上大陆法系与判例法系交互影响，我国也正在取其所长。我们今天讨论的法律体系可能涉及这方面的问题，主要还是讨论法律如何进一步完善及其内容如何适应形势要求，更好地服务于中国特色社会主义，服务于社会主义市场经济。

社会主义是一种意识形态，也是一种社会制度。由于民族历史文化不同和社会发展阶段不一，在不同国家会显现不同的特点。这是必然的、肯定的。中国特色社会主义是马克思主义与中国实际的结合，是马克思主义的新发展。其鲜明的特色就是在中国共产党领导下发展社会主义市场经济。国外一些学者认为，当今世界存在三种类型市场经济：以美国为代表的自由市场经济，以德国为代表的社会市场经济，以中国为代表的社会主义市场经济。美国自由市场经济与德国社会市场经济本质上都是资本主义私有制基础上实行自由竞争，资本家攫取高额利润。为使社会在激烈的斗争中免于陷入崩溃，资产阶级国家不得不加以规制。德国规制得多一些、力度大一些，如反垄断、反不正当竞争，通过税收调节居民收入，增加社会福利，等等，中国实行社会主义市场经济是邓小平同志提出的。他指出：“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾。”[7]“市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[8]“它为社会主义服务就是社会主义的”，[9]其目的是让一部分人和一部分地区先富起来，逐步实现共同富裕。

如果说市场经济本质上是追逐利润最大化，与资本主义制度是天然契合的，那么社会主义市场经济则不同，它的目的是为满足人民日益增长的物质文化需要。市场经济虽然可以为社会主义发展服务，却不能简单地拿来作为手段使用。尤其是社会主义，无论作为意识形态或社会制度，它的建立需要灌输，而这种灌输又不能只靠抽象说教，还要靠道德、法律规制，靠活生生的实例证明它确实是优越的，能使广大人民群众从中获得成就感。所以，发展社会主义市场经济要认真总结市场经济一般规律，吸收优点，摒弃缺点，按社会主义以人为本的原则，在所有制关系、资源配置、宏观调控、市场管理、收入分配、人才培养、社会福利等领域有自己的创新。这样，以宪法为核心的法律体系就要从宏观到微观，为社会主义市场经济的建立发展和完善服务。正像习近平总书记说的：“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，维护社会主义正义，实现国家和社会生活制度化，法制化。”[10]使中国特色社会主义更加健康发展，造福于我们的子孙后代。

三、完善以宪法为核心的法律体系要提高法律文化自觉

所谓法律文化自觉，就是对法律在治国理政、确保人民享有各项权利的重要性方面有足够的认识，使法律能适应社会经济不断发展变化的需要。纵观中华文明史，不同时期各有特点，但其发展均与法律文化的自觉有密切关联。春秋战国的“百家争鸣”，各有不同理念，无不涉及对社会和国家的规制。在这场思想大解放的推动下，各国纷纷变法改制。秦孝公不拘一格任用商鞅，学习关东诸国先进法律文化，变法态度坚决，为秦统一六国奠定了基础。

现在看到的制定于2000年前的部分秦律，内容涉及土地、财产、人身、环境保护、农牧业、手工业生产和商品交易管理，还涉及官吏荐举、任命、监督及违法犯罪的惩处；法律形式既有律、令、程、式，也有法律的解释和判例。这充分说明当时法律文化发展达到的高水平。秦汉之后建立了封建君主专制制度。历代王朝尤其是较兴盛的时期，无论是哪个民族居于统治地位，无不重视在沿袭前代法律文化的基础上依据新的发展要求完善自己的法律。不断绵延的历史法律文化成为中华文明发展的血脉和支撑。

当我们回顾自己的优秀法律文化并肯定其对中华文明发展的积极影响时，也不能忽略其本身维系的封建君臣、父子、兄弟、夫妇和身份良贱等级制度的固有弊病。正是这样的制度禁锢人们的思想，限制人们的行动，阻碍社会的发展。在帝王言出法随的社会，一旦法律遭到破坏，便没有力量能够制衡，必然导致社会混乱，国家衰败。历史上一个个王朝倾覆、一顶顶皇冠落地多是如此发生的。所以，我们在肯定自己优秀法律文化时，也要看到其弊端。法律文化历来是在相互交流和影响过程中发展的。一百多年前帝国主义对我国侵略，强行向我们推行他们的制度模式，在美妙词汇掩饰下企图把我国改造成依附于他们的原料基地和商品市场，引起人民反抗是必然的，也是正义的。我们要批判其法律文化的虚伪内容、侵略本质，同时也要看到从古希腊、罗马文明经文艺复兴到近代工业革命，资本主义法律文化中蕴含的有益于社会发展且至今对我们仍可借鉴的内容。

自清末以来，在如何对待包括法律文化在内的中西方文化关系上，曾进行长期讨论，改革开放后才逐渐明确了方向。总的是对自己的法律文化要“取其精华，去其糟粕”，肯定其优秀内容，特别是要总结新中国成立后的成功经验，同时也要承认其不足；对西方的法律文化不能顶礼膜拜，要揭露其问题，但也不能认为一无是处，而应取其所长。正是有了这样的认识，我国社会主义法治建设才做到了适应社会经济要求，一步步迈向健康发展的道路。

党的十八大之后，中央进一步加大了法治建设力度，相继作出了全面深化改革、全面依法治国等重要决定。习近平总书记掷地有声地说道：“继续完善以宪法为统帅的中国特色法律体系。”“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法用法的良好氛围”；“保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由”。党中央上述重要决定和习近平总书记的论述，标志着党和政府法律文化自觉达到的新高度。现在的任务就是要认真落实党中央关于建设法治中国的决定和指示。在科学技术高速发展、经济全球化的背景下，人民对美好生活向往驱动的各种权利要求进一步加大了对法律体系完善和切实实施的迫切性。经验告诉我们，即使法律有了明确规定，而消除或缩小法律规定与行政执法、司法和守法间的距离，还需要努力突破各种羁绊。为使以宪法为统帅的法律体系日臻完善，全体党员和全国人民必须在党中央领导下不断提高法律文化自觉。

[1] 中国社会科学院荣誉学部委员，法学研究所原所长、研究员。

[2] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第139页。

[3] 同上书，第138页。

[4] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。

[5] 《邓小平思想年谱》（1975—1977），中央文献出版社1998年版，第159页。

[6] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第396页。

[7] 《邓小平文选》第三卷，人民出版社1994年版，第148页。

[8] 同上书，第373页。

[9] 同上书，第203页。

[10] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第140页。