民生是历届党代会的重要议题，党的十七大报告提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，从多个领域出发绘制民生建设蓝图。党的十八大、十九大延续并发展了这一论述。十九大报告将“幼有所育”和“弱有所扶”加入其中，更加精准地聚焦民生发展领域，强调补齐民生短板，基本覆盖了每个人生命全周期的重要方面。

5.2.1 劳有所得：收入分配改革做大国民收入蛋糕

“劳有所得”，“劳”就是劳动、就业，“得”就是收入、分配。“劳有所得”从保障人民收入和分配公平出发，不断做大民生收入蛋糕。相关改革一方面是规范和协调劳动关系，完善和落实国家收入分配政策，依法维护劳动者的权益；另一方面，强调劳动的价值，有劳才有得，这就要求改革也应关注就业问题，从扩大就业入手，不断提升国民收入。

收入分配改革确保劳有所得得以实现

收入分配改革在促进民生事业发展的进程中具有重要作用，直接关系到人民群众的切身利益以及群众生产积极性的调动，是影响经济社会可持续发展的根本问题之一。由于新问题新情况的不断出现，收入分配制度的改革是一个与时俱进、不断完善的过程。

新中国成立以来，我国收入分配制度改革主要经历了五个发展阶段：1949—1978年单一的按劳分配制度，是一种高度集中的计划分配制度，这与改革开放前公有制的所有制结构相对应，按劳分配只有工资和工分两种形式，全民所有制企业、机关事业单位以及城镇集体企业均实行工资制，农村集体经济实行工分制；1978—1992年逐步确立以按劳分配为主体、其他分配形式为补充的分配制度，这一时期的改革要求旨在解决平均主义下的全民贫困问题，在农村出现了家庭联产承包责任制的模式探索；1992—2002年明确提出把按劳分配和按生产要素分配结合起来，实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，首次使用并明确了“按生产要素分配”的地位，创造性地解决了生产要素在社会主义市场经济条件下能不能参与收入分配的问题；2002—2012年在原先收入分配制度的基础之上，明确了生产要素参与分配的原则，更加强调重视收入分配差距问题，国民收入在逐步提高的基础上差距逐渐扩大；2012年至今，收入分配制度改革将公平问题放在更突出的位置上，强调人民共享发展成果。

图5-1 2013—2017年居民人均可支配收入对比

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

2018年4月，国家发展和改革委员会印发了《2018年深化收入分配制度改革重点工作安排》，指出改革应继续在完善初次分配制度、履行好政府再分配调节职能、促进社会公平、夯实收入分配体系建设基础四个方面着力，进一步深化城乡居民增收试点、完善技术工人激励政策，不断推进税收制度改革，建立并完善收入分配政策评估体系，在促进低收入群体扩收、刺激知识经济发展方面发挥重要作用。在收入分配制度改革的发展和实践过程中，我们应该认识到改革应始终围绕按劳分配分配原则这一主线展开，并将处理公平和效率的关系放在改革的核心地位。当前，我国收入分配制度改革取得较好成果，但仍然存在初次分配和再分配机制不健全、秩序混乱、公平难以实现等问题，应遵循循序渐进的改革路线，在保持制度稳定的基础上做出突破。

就业体制改革推动劳有所得逐步扩展

就业是最大的民生，就业问题的解决和推进关乎民生事业发展高度。党的十八大以来，我国就业工作取得历史性成就，就业总量持续增长，就业结构不断优化，就业政策与就业服务体系日趋丰富完善，实现了劳动就业制度由“统包统配”向市场化导向转变，走出了一条中国特色就业发展道路。

中国就业制度改革经历了四个发展阶段：1948—1977年运行统包统配制的就业制度，适应了以重工业为导向的发展战略，通过行政手段对城镇劳动力进行统一计划、招收、调配；1978—1991年双轨制就业制度逐步形成，一方面在传统国有企业内部逐步推行合同制，另一方面在私营经济等新兴经济领域实施市场化配置劳动力资源的方式，提出“三结合”的就业方针解决就业问题，确保改革在求稳中创新；1992—2001年实行以再就业工程为中心的就业制度，主要解决计划经济体制内国有企业大量隐性事业人员再就业问题，就业改革逐步向市场化演变，采取多种措施促进就业；2002年至今逐步深化以构建积极就业政策为中心的就业制度改革，进一步完善就业托底机制和促进就业的责任体系，积极促进就业。

经过长期努力，我国基本实现了比较充分的就业。2017年年末全国就业人员达7.76亿人，比1978年增加3.75亿人。城镇新增就业年均达到1178万人左右。党的十八大以来，城镇新增就业连续5年保持在1300万人以上；累计帮扶800多万建档立卡贫困劳动力实现就业增收；110万去产能职工得到妥善安置；高校毕业生人数年均突破750万人，年底总体就业率一直保持在90%以上的较高水平。大量农村劳动力转移就业，2017年年末全国农民工总量达2.87亿人。城乡就业格局发生历史性转折，2014年城镇就业人数首次超过乡村。从三次产业结构看，第三产业成为吸纳就业的主体，就业人数由1978年的0.49亿人增至2017年的3.49亿人，占全部就业人员的比重由12.2%上升至44.9%，第三产业占主导的“倒金字塔形”就业结构进一步形成。

就业改革取得巨大成就的同时，我们也应认识到当前仍然存在就业供需不匹配、就业歧视等问题，应进一步加大财政资金投入力度，建立公共就业创业服务体系，建立并实施就业援助制度，努力破除劳动力流动障碍，创造公平的就业环境。此外，在强调政府责任的同时，也要激励人们通过自身努力积极寻找就业机会，鼓励企业、民众、社会组织等多元主体通过多种途径扩大和促进就业。

5.2.2 幼有所育、学有所教：教育体制改革做大优质教育蛋糕

学有所教强调发展教育事业，促进教育公平，党的十九大报告中，在学有所教的基础之上增添了幼有所育的相关论述，其主要强调学前教育的重要性。2014年5月4日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出，“人生的扣子从一开始就要扣好”，学前教育关系着每个孩子教育的开端，其监管、引导和规范尤为重要。

发展完善学前教育，补齐教育事业的短板

党的十九大报告提出必须取得“新进展”的七项民生要求中，“幼有所育”排在首位，足以看出其重要战略地位。对学有所育的重视主要基于两大现实因素：一是随着我国义务教育的普及，0～6岁的幼托教育面临的供需矛盾愈加突出；二是全面“二孩”的政策推动，生活水平和育儿理念的普遍提高，都在不断拉升人民群众对幼托数量和质量的双重期待。“幼有所育”的提出，很好地回应了广大人民群众的普遍关切。

托育服务体系建构是一个复杂的系统工程，改革开放40年来，学前教育在探索中不断发展，目前解决幼有所育需求以新建和扩建园区是主要手段，致力于解决入园难的问题，供给侧的发力，一定程度上缓解了幼儿无园可上的困境，确保幼儿及时接受学前教育。2017年学前教育经费总投入3255亿元，全国幼儿园数量达至25.5万所，比上年增加1.51万所，增长6.31%，学前三年毛入园率达到79.6%，不仅超过了中高收入国家的平均水平，而且提前完成了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出的2020年达到70%的目标任务；教职工数量419.29万人，比1978年增长了794%。在取得巨大成就的同时，我们也应清楚认识到当前“幼有所育”实践中，满足“好入园”需求仍在路上狂奔，家长们“入好园”的期待又策马赶到，公办缺位、民办缺路、标准缺失的现状依然无法完全满足社会入托需求，家长们入好园、接受优质教育的现实需求难以实现，与此同时，部分托幼机构虐童事件等在一定程度上又引致民众恐慌。

加强学前教育，实现“幼有所育”的目标，应明确并做好“四个服务”，即托幼机构的建立和托幼事业的发展为谁服务、谁来服务、服务什么、怎么服务，统筹整合管理机制，完善相关政策支持，构建主体多元、性质多样、服务灵活的市场体系；通过财政补贴等方式鼓励发展普惠性托育服务事业，在现有公办幼儿园增设托管班，明确将幼儿入园年龄向下延伸；出台婴幼儿托育服务相关的法律法规以及标准规范，推动行业发展有章可循。

专栏5-1 虐童事件再现，“幼有所育”的底线不容击穿

近些年发生的幼儿园虐童事件，虽属极端个案，但都击中了孩子这根家长绷得最紧的神经。孩子们的身心伤害、事件引发的负面舆情，哪怕是百分之一、千分之一的概率，都不仅需要引起足够的重视，更应该在源头上予以整改。

要让法律有“牙齿”。从《中华人民共和国未成年人保护法》到《中华人民共和国刑法修正案（九）》扩大虐待主体范围，我国在立法上并不缺位。可是，再完备的法律，如果量刑不够、惩治无据、执法不严，也难以达到立法初衷。从这个意义上说，必须通过梳理和总结案例，在举证查证、快速反馈等方面探讨可行性措施并广而告之，拿出更权威的法律解释、更有效的执法示范。保护儿童的法律，只有真正带有“牙齿”并严惩不法行为，才能让定罪和处罚更具针对性、更有威慑力。

要让课堂有“阳光”。虐童事件舆情短期集中爆发，当务之急应该组织起来，让防虐待、防性侵等儿童课程进入托幼机构，给孩子、家长、教师都上一课，讲清楚如何对虐待性侵说不，如何发现和处理问题，以及触碰红线的严重后果。此外，也应加强投入，通过技防监控，确保监控探头全覆盖，实现园内无死角。

要让监管有“力量”。因为需求与供给矛盾突出，民办幼儿园和民办培训机构的数量迅猛增长，是商业机构还是教育机构，并不清晰。办学与管理、监管与保障之间的巨大缝隙，不能光靠给管理者打棒子压担子，还应该加力量派人手，提高治理水平，从根源上解决问题。

要让幼师有“素质”。这些虐童事件无不表明，严惩虐童幼师，与关心幼师待遇和培养，是一个硬币的两面。从问题出发，针对现实情况，有必要设定幼师收入补偿制度，有必要弥补幼师心理落差以增强职业认同感，有必要通过职称评定等方式将幼师纳入统一管理，有必要对幼师上岗进行资格审查、定期考核、不定期淘汰。

“许多需要的东西我们可以等，但是孩子们不能等”，孩子们是属于未来、属于明天的，但保护孩子需要从今天开始，吹散虐童阴影，守住“幼有所育”的底线，才能让“全体人民共建共享发展”的温暖目标得以实现。

资料来源：《人民日报：虐童事件再现，“幼有所育”的底线不容击穿》，http://opinion.people.cn/n1/2017/1220/c1003-29719109.html，2017-11-23。

丰富深化教育内涵，扩展教育改革的成效

改革开放以来，中国在从模仿移植到自我探索与创新的过程中不仅完成了一场教育现代化的转变，更积极地实践教育兴国，从教育大国向教育强国迈进。

纵观教育领域的改革进程，我国教育发展的鲜明特点之一，就是建立起一套中国特色社会主义教育法律体系，从根本上扭转了教育发展“无法可依”的局面。新中国成立时，旧教育法统被彻底摧毁，但在之后至改革开放前30年里，由于历史原因，新的教育法律体系并没有建立，教育发展严重缺乏法治保障，这种局面直到改革开放后才得以逐渐改变。教育改革始于思想解放，源于理论创新，兴于制度变革。党的十一届三中全会之后，围绕“教育本质”的大讨论，极大地促进了思想解放，从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》到2017年中央发布的《关于深化教育体制机制改革的意见》，历次国家教育政策的出台都充分依靠和吸收了理论创新的智慧，在实践中基本形成了以政府办学为主体、全社会积极参与、公办民办学校共同发展的办学体制，分级管理的教育管理体制和保障教育优先发展的现代教育财政制度、多元参与的现代学校制度逐步形成，教育公平问题日益得到重视。截至2017年，90%以上的残疾儿童享有受教育机会；80%以上的农民工随迁子女在流入地公办学校就学。全国2379个县（市、区）通过义务教育发展基本均衡督导评估，约占全国总数的81%，11个省份整体通过。高考录取率最低省份与全国平均水平的差距从2010年的15.3个百分点缩小到2017年的4个百分点内。我国教育发展的公平性得到了很大提升。

图5-2 2008—2017年普通高校、高中、小学招生人数

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

图5-3 2008—2016年国家财政性教育经费拨款情况

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

中国教育面临的最大挑战就是如何满足人民群众日益增长的对于美好教育生活的需要与教育发展的不充分不均衡之间的矛盾。因此，我们应尊重教育规律和人才成长规律，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，在教育结构和教育布局优化上做出更大努力，在教育公平和教育质量提升上迈出更大步伐，在激发教育活力上采取更有力的措施，积极发挥互联网技术对教育事业的推动作用，办人民满意的教育。

5.2.3 病有所医：医疗卫生改革做大全民健康蛋糕

一个文明的社会应该是一个病有所医的社会，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务”，指明了深化医疗卫生体制改革的原则和方向。党的十九大报告也将“实施健康中国”战略作为国家发展基本方略中的重要内容，多措并行实现“病有所医”势在必行。

医疗卫生服务变革不断满足民众健康诉求

公共卫生服务与一个国家居民健康水平息息相关。2003年的非典之役，凸显出我国公共卫生体系和应急系统的脆弱性，尽管非典引起了大规模的社会恐慌，导致社会财富的巨大损失，但客观上也成为我国公共卫生体系重构的重要推动力量。国家基本公共卫生服务项目自2009年启动以来，在城乡基层医疗卫生机构普遍开展，承担内容由原来的12项增加至现在的14项，包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、结核病患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管、免费提供避孕药具、健康素养促进。

我国公共卫生相较于发达国家而言，起步较晚，存在发展理念有待逐步探索、制度框架较为薄弱等诸多问题。因此，我们应以科学发展观为指导，构建科学的公共卫生服务理念；加强公共卫生服务机构体系建设，从整体着眼，调动各个部门进行分工协作，形成整体性的运作机制；合理界定公共卫生服务开展过程中的政府、社会、市场关系。对于建立居民健康档案、健康教育、卫生监管协管等纯公共物品来说，没有市场盈利的空间，所以不存在市场介入的可能，由政府统一把控；对于预防接种、孕产妇健康管理等公共卫生服务项目，在保障最低服务水平的基础上鼓励市场参与。

医疗服务体系也是医疗卫生服务变革的重要内容。新中国成立以来，医疗服务体系经历了三个发展阶段：1949—1978年城乡基本医疗卫生服务低水平均等供给时期，医疗卫生事业发展呈现一种以国家为主导的低水平福利型模式；1979—2003年城乡基本医疗卫生服务差异化供给时期，家庭联产承包责任制取代人民公社制度，农村合作医疗丧失经济基础逐步崩溃；2003年至今城乡基本医疗卫生服务均等化理念提出并实行时期，引入政府、市场相互合作的模式，依据均等化理念适当向农村倾斜。

图5-4 2008—2017年医疗卫生机构数量增长情况

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

深化医改是一项复杂的系统工程，“十三五”期间我们应站在时代和全局的高度，把卫生与健康事业改革发展的渐进性、阶段性和跨越性统一起来，以推进健康中国建设为主线，在构建以人为本的卫生服务体系上久久为功，推进医疗服务供给侧结构性改革，努力解决医疗卫生领域发展不平衡、不充分问题，努力为人民群众提供全方位、全周期的健康服务。实践中应从调结构、补短板、降成本、转机制出发，落实医疗卫生资源的可及性和便利性，推动薄弱领域实现量的增加和质的提升，不断提升医疗服务体系运行效率和活力，谋求患者、医院、医保和财政的最大“公约数”。

医疗保障制度变革更好增进人民健康福祉

20世纪90年代中期是我国医疗保险改革的开端。在此之后，我国用了20余年的时间建立起了社会化的“全民医保”体系，并在制度与政策层面初步实现了“病有所医”的目标。改革开放以来，我国医疗保险制度改革与发展的主线就是从劳保医疗、公费医疗向社会化医疗保险的转型，通过不断探索和试点建立，在制度层面实现参保人员的全覆盖，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险基本实现“应保尽保”。在此基础上，2012年颁布的《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》明确提出参保人大病负担重的情况，提出建立大病保险制度，与医疗救助制度相衔接助推“精准扶贫”。随着互联网技术的不断发展，我国医保信息管理系统不断完善，目前已基本实现国家、省、市、县、乡、村六级网络覆盖，能够有效收集和实时监控医保信息，也有助于推动“互联网+健康医疗”服务的兴起和发展。与此同时，医疗保险体系改革公平问题、医疗保险管理体制改革滞后、制度理念落后等问题，也需要改革不断升级换代以适应民生需求的变化。

图5-5 2008—2017年城镇职工基本医疗保险参保人数增长情况

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

药品也与人民的健康休戚相关，医药供应保障制度对于医疗保障制度的建设也具有重要意义。自2007年至今，用药需求的增加促使我国的医药制造业规模不断扩大，2011年新版《药品生产质量管理规范》在医药行业进行大洗牌，对于促进企业进行技术改造和设备升级、提高药品安全性具有重要意义。我国医药供应保障制度在改革中不断发展，药品研发投入呈现逐年增加的趋势，在药品创新和新药研发中取得了一定成绩；基本药物政策已实现基本药物的全覆盖，使得民众用药的基本需求得到保障，价格也得到较好控制；药品不良反应检测覆盖范围越来越广，有利于及时发展用药风险，保障患者的用药安全，对药品不良反应进行及时控制。药品供应保障制度关系到国家医药产业的发展、健康中国目标的实现和人民健康水平的提高。我们应该认识到当前药品供应保障制度仍然具有缺陷，研发投入强度较弱，基本药物政策的贯彻落实还有待完善。因此，应继续实施和加强药品生产、流通、使用全流程改革，创新发展分级诊疗的模式，加强疾病防控。

专栏5-2 从“病有所医”到“病有良医”

近年来，浙江朝着习近平总书记在浙江工作期间确立的“卫生强省”发展战略，秉持政府主导、公平享有的医改理念，以“双下沉、两提升”为主线，深化医疗、医药、医保“三医”联动改革，一系列惠民政策给百姓看病就医带来更多获得感。

浙江提出，2017年通过深入推进“双下沉、两提升”，确保每家三甲综合医院与2家以上县级医院建立紧密合作关系，每个县市每天有三甲医院派驻的不少于10名副高以上职称医师在县级医院工作，把优质医疗资源真正沉下去。只有基层医院“接得住”，人民群众才“愿意去”。“双下沉”有力推进了浙江加快建立分级诊疗制度的进程。数据显示，2016年，浙江11个设区市全部纳入国家分级诊疗试点城市，试点地区基层医疗卫生机构门诊量较同期增长6.34%，87%的县市县域内就诊率超过80%。

资料来源：袁卫，《从“病有所医”到“病有良医”》，http://cpc.people.com.cn/n1/2017/0713/c162854-29403510.html，2017-07-13。

5.2.4 老有所养：养老服务改革做大老龄产业蛋糕

养老是世界性难题。联合国对老龄化的定义是：65岁以上老人占总人口的7%，则将该地区视为进入老龄化社会。据此标准，中国于2000年就已进入老龄化社会。党的十九大报告提出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”“老有所养”早已成为社会关注的焦点。一般来说，老有所养，就是要满足老年人的物质及精神需要，为老年人的幸福晚年提供保障。

改革养老保险制度，落实发展要求

人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是21世纪人类发展的主要特征。目前我国正处于人口老龄化加速，人口红利逐步消失的关键转折期，我国的人口老龄化属于“未富先老”，具有老龄化速度更快、间隔更短、发展水平更低的特点。建立和完善统一的城乡居民基本养老保险制度具有重要意义，能够为推动养老事业建设和发展提供保障。

我国养老保险制度经历了三个发展阶段，1951—1991年的养老保险制度创立探索期，1951年，我国历史上第一步全国性社会保障法规《中华人民共和国劳动保险条例》颁布，养老保险制度从无到有并不断发展；1991—2013年的养老保险制度转轨构建期，这一时期，为了解决经济改革过程所导致的养老保险制度出现的一系列问题，国家根据实施范围的标准分别对城镇企业职工养老保险制度、国家机关事业单位人员养老保险制度以及农村社会养老保险制度进行了进一步的改革和探索，并取得一定成效；2013年至今，养老保险制度的统筹发展期，更加注重“公平性”和“可持续发展”。

图5-6 2008—2017年城镇参加养老保险人数增长情况

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

2014年12月，《机关事业单位养老保险制度改革方案》经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁布，标志着养老金并轨正式进入实质性启动阶段，主要目标是进一步扩大制度的覆盖性，增强制度的公平性和可持续性。中国目前虽然已初步形成了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人商业养老保险为主的三支柱养老保障体系，但也存在各支柱发展不均、养老金缺口扩大、市场化程度不高等问题，需要充分发挥市场机制的作用，提供多样化的养老保障产品和服务，中国养老保险制度改革需要在降低公共养老金费率的同时，增加体制的灵活性，需要以养老金融的思路而不仅仅是养老保险的思路来推进养老保险制度的健全。

探索养老方式方法，丰富实践成果

在养老事业不断发展的过程中，对于养老模式的创新实践也使养老服务改革迸发出新的活力。当前，医养结合模式和以房养老的保险制度是行之有效的创新实践，具有一定的推广价值。

2013年3月北京“双井恭和苑”作为首个医养结合养老机构开始试行，医养结合的新型养老模式进入公众视野。2015年11月11日，李克强总理在国务院常务会议上指出，要推进医疗卫生与养老服务结合，同年出台《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，明确医养结合的五大重点工作方向。此后，全国各地相继涌现出了集医疗与养老于一体的特色新型机构，逐渐形成了医养协作、外包委托、养内设医、医养一体四种具有较强普适性的医养结合模式，充实和提高了养老服务，将老年人健康医疗服务和疾病预防放在了更加重要的位置。在实践发展的过程中，医保结算困难、养老机构内设医疗服务难度大、护理专用人才短缺等问题也日益显现，政府充分发挥作用，动员社会力量参与，不断扩充医养结合的服务内容，鼓励医养结合模式的发展和创新。

以房养老的保险制度是指老年人将自己的住房作为抵押担保物，向银行贷款从而获得养老费用，投保人过世后，保险机构能够获得处理抵押房产的权利。以房养老保险试点的开展已有四年，截至2018年7月31日，累计签约2014单，共有141户老人参与，累计承保139单，共99户，业务主要集中在“北上广”，承保人领取养老金最高达至3万余元，最低约2000元，可以说，以房养老的实践取得了一定成效。与此同时，承保户的数量有限、承保地区受限也反映出以房养老的现实困境。究其原因，以房养老发展进度缓慢主要是由于民众传统的住房观念和对房价演变的顾虑，此外，70年产权限制加之国内承接倒按揭业务尚不成熟，金融机构无法合理预测续期费用，房屋价格、人均寿命的动态变化也增加了未知风险，束缚了相关行动的开展。当前以房养老保险制度的推广和发展尚处困境，但不能因此否定以房养老保险的创新价值和实践意义，养老模式的创新实践能够扩大养老服务供给方式，满足老年人差异化、多样化的需求。

专栏5-3 推广“以房养老”保险说易行难

在当前人口老龄化加剧、生活成本不断攀升的背景下，养老问题无法回避。人力资源和社会保障部公布的《2017年人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，我国养老金缺口仍在扩大，对于财政补助资金的依赖程度在不断提高。值得注意的是，在迈向老龄化社会的同时，我国还在向“超级城市化”迈进。因此，我们需要为多种复杂的前景做好准备。而从我国现有国情来看，将老年人住房反向抵押养老保险扩大到全国范围的确是一种解决养老问题的办法。

不过在当前的中国，推广“以房养老”并非易事。第一，“以房养老”背后所需要的公平市场制度与条件是其良性发展的基础，否则，养老问题没解决好，反而可能引来一些“强者的掠夺”，并造成不必要的社会负面影响。“以房养老”不能等于政府“甩包袱”。中国的养老问题必须从健全国家养老保障体系，并让国有资产充实社会保险账户做起，同时健全社会养老保险和投资体系。第二，商业银行面临的风险问题，“以房养老”如果做到一定规模，提供养老贷款的银行将会手握一大批房产，需要参与一个资产交易市场。此外，如何评估房子的价值、如何控制风险，都是银行将会面临的问题。银行还会面临的一个风险是，日渐严峻的老龄化必然造成住房周期的转变，房地产的供求关系极有可能发生重大转变。

资料来源：周子勋，《扩广“以房养老”保险说易行难》，载《中国经济时报》，2018-08-14。

5.2.5 住有所居：住房体制改革做大居住保障蛋糕

党的十九大报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”住房是体现居住权的核心产品，将住房保障制度写入报告中，体现了对民生的关注和对民意的尊重。

住房体制改革的演变历程

住房制度改革是经济改革的重要内容，是提高社会福利水平的重要途径。改革开放以来，中国住房制度经历几次重大转变，取得显著成效，也遗留诸多难题。回顾住房制度改革的历程，总结经验并反思教训，对未来深化改革有着重要的借鉴意义。我国住房制度改革主要经历了四个阶段：1978—1993年探索以“出售公房”为主要内容的住房商品化。20世纪80年代初我国开始了以“公房出售”为主要内容的住房制度改革，其目的是以售房代替租房，给企业甩包袱。通过在部分城市搞试点的方式，由企业、个人和政府各承担房价的1/3（即“三三制”），鼓励职工自主购房。由于没有同步提高租金，职工工资收入较少，居民没有购房的意愿，各地低价贱价出售公房的现象严重，住房改革被迫中止。1994—2000年全面推行以权力下放为特征的住房商品化，将公房实物分配改为货币工资分配，建立面对中低收入群体的保障性住房和面对高收入家庭的商品房，建立住房公积金制度。住房全面市场化的改革，将住房投资、建设和销售的职能从政府和企业中逐步剥离，理顺了政府、专业房地产企业、金融机构和个人的关系，实现了住房商品化、分配货币化。2000—2015年着力建设以价格调控为主要内容的住房市场。这一时期民众对住房的需求不断加大，房地产市场价格明显上涨。为保障房地产市场的正常运营，价格调控成为房地产市场建设的重要内容。2005年3月颁布《关于切实稳定住房价格的通知》，首次提出对房价过快上涨的地区实行行政问责，将稳定房价上升至政治高度。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。此后，相关部门不断出台各类价格调控政策，主要通过需求控制与加快保障性房建设试行调控；2016年至今回归建设住房基本功能的房地产市场，稳定房地产秩序。

住房体制改革的发展方向

实践过程中，针对住房体制改革的认知也在不断深化，注意力指向经历了住房制度改革、房地产市场调控、住房保障与房地产市场并重的变化历程，实现了工作重心的动态演变。至“十二五”末期，各地符合保障条件的本地户籍居民已基本实现了应保尽保，基本建立了以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。现阶段，住房政策公共性缺失、社会收益下滑、中低收入家庭住房短缺等问题呼吁改革全面深入开展，住房制度改革应把握三个重点：一是在供求两端发力解决住房问题，在供给侧，加大住房供给，加大保障性住房建设，使公租房、廉租房、经济适用房成为我国住房建设的新起点和解决民生问题的新标杆；在需求侧，加快落实公积金和住房补贴政策，对高校毕业的专业技术人才给予优惠政策。二是加快发展住房租赁市场，通过多种方式增加高品质、长期性租赁住房数量，提高租赁住房户型、租期、服务手段等的匹配度，提升租房品质，通过明确租赁当事人的权利义务、保障合法权益、提高人口净流入城市的基本公共服务供给等方式，促进培育规模化租赁企业，引导住房租赁市场规范发展。三是强化房地产金融宏观审慎管理，拓展融资渠道。合理引导市场预期，同时实施差别化住房信贷政策，通过鼓励发展房地产信托投资基金、住房抵押贷款和保障房收益权等资产证券化产品以及通过金融机构专项贷款、中央补助城市棚户区改造专项资金、住房公积金增值净收益、土地出让净收益等途径，丰富融资工具和产品，筹集长期、低成本资金进行住房的生产、交换和消费。

专栏5-4 深圳“房改”政策落地，新增住房中商品房只占四成

《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》发布，意味着深圳版“房改”方案正式落地。

租售结合，新增住房中商品房占四成。未来深圳市商品住房将只占住房供应总量的40%左右，以普通商品住房为主，面向符合条件的各类居民供应，租售结合。其余60%将由三部分组成，分别是人才住房、安居型商品房和公共租赁住房。其中，人才住房重点面向符合条件的企事业经营管理、专业技术、高技能等方面人才供应，建筑面积以小于90平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的60%左右。安居型商品房重点面向符合收入财产限额标准等条件的户籍居民供应，建筑面积以小于70平方米为主，租金、售价分别为届时同地段市场商品住房租金、售价的50%左右。公共租赁住房面向符合条件的户籍中低收入居民、先进制造业职工等群体供应，只租不售，租金为届时同地段市场商品住房租金的30%左右，特困人员、低保及低保边缘家庭租金为公共租赁住房租金的10%。

“夹心层”将成为最大受益者。深圳市保障和人才住房将覆盖绝大部分人才和中等偏下收入居民，确保户籍特困人员、低保及低保边缘家庭应保尽保。深圳市住房研究会会长陈蔼贫分析，“夹心层”将成为这次深圳房改的最大受益者。他说：“在低收入家庭和商品房之间的‘夹心层’，也就是现在我们所说的人才群体和户籍住房困难家庭，都将是这个政策的受惠者。这个文件是整个房地产调控的组成部分，也是住房制度改革的一部分。”

住房供应结构调整，落实“房住不炒”。1998年住房制度改革之后，我国城镇住房供应结构大约90%是商品住房，10%是保障性住房，商品住房占绝对主导地位。深圳出台的新文件，将住房供应结构进行重大调整，是落实“房子是用来住，不是用来炒”的有力措施，增加保障性住房在住房供给中的比重是政府关于住房制度的一个目标，以避免因房价上涨过快而产生的对高科技产业的挤出效应。

资料来源：丁华艳、王建帆，《深圳“房改”政策落地 新增住房中商品房只占四成》，http://www.cnr.cn/chanjing/gundong/20180806/t20180806_524324116.shtml，2018-08-06。

5.2.6 弱有所扶：社会保障改革做大福利共享蛋糕

弱有所扶，意味着全社会将投入更大力量帮助弱势群体，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。弱有所扶涉及扶贫、救灾、社会救助等多个方面，聚焦弱势群体和落后地区，即在弥补民生事业的短板上下功夫，是全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国的现实要求。

弱有所扶，聚焦弱势群体

弱有所扶中的“弱”，广义上涵盖了社会中各类处于生活窘迫和发展困境的群体。长期以来，我们主要关注弱势群体中的绝对贫困群体。30多年来，经济的快速增长和强有力的反贫困措施，已经使几亿人脱贫，成绩举世瞩目。而在帮助绝对贫困人口的同时，也应该把社会中各类处于生活窘境和发展困境的群体纳入保障和改善民生的对象范围。5年来，超过500万农村贫困残疾人实现脱贫，每年有800多万城乡贫困残疾人享受最低生活保障，弱势群体的社会保障状况得到明显改善。

针对弱势群体，我国社会救助体系经过20多年的建设与发展，开始走向定型和完善的新阶段。2014年5月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等8项救助整合在一起，形成较为完整系统的制度体系，同时，还首次明确了社会力量参与社会救助。社会救助在多层次的社会保障体系中扮演了兜底的角色。我国以《社会救助暂行办法》为依据，初步搭建起了基本完整的社会救助制度框架，覆盖群体包括低收入城乡家庭成员、生活困难的老年人与残疾人、受灾人员等，救助内容包括生活、医疗、儿童教育、住房、就业与临时救助多个方面，一定程度上满足了上述弱势群体在面临困难时维持基本生活的需求。

在实现“弱有所扶”的建设之中，对弱势群体帮扶的内容和目标应不断扩充和深化。长期以来，我国社会救助采取的主要方式是提供现金或实物援助，无法满足救助对象的差异性和多样化所带来的多样救助需求。因此，我们应促进“弱有所扶”由传统的物质救助转向生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和多样化，最大限度地发挥社会救助的综合作用，重点关注发展型贫困及贫困代际传递问题。

图5-7 2008—2017年城镇残疾人安排就业情况

资料来源：国家统计局，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

为了让弱势群体有更多的获得感、幸福感、安全感，可以从三个方面进行推进：一是全面完善救助保障制度，稳步提升救助保障水平，不断规范救助保障管理工作，提高救助对象识别的准确性，做到精准救助以及贯彻专款专用原则，应保尽保；二要扩大社会救助面，引导、扶持社会组织自发关爱弱势群体，充分调动社会各界的慈善热情，架构它们与弱势群体的定向帮扶关系，促使慈善公益成为常态；三要进一步完善法制建设，针对弱势群体出台的相关政策应体现更多的人文关怀，从制度上保护弱势群体。

专栏5-5 从江县“三举措”扎实开展弱势群体帮扶工作

一是及时开展城乡困难群众救助工作。认真做好困难群众的临时救助工作。将城乡低保户、五保户、重点优抚对象作为救助的重点，确保困难群众的基本生活得到保障。截至2018年6月累计发放农村低保资金7370.5万元，城镇低保资金312.36万元。目前共有农村五保对象1421户1634人，共发放五保供养资金211.617万元。

二是切实抓好留守儿童、困境儿童关爱救助保护工作。截至2018年6月底共发放孤儿保障金34.32万元492人次。

三是积极开展流浪乞讨救助工作。健全生活无着落流浪乞讨人员管理协同机制，推进救助管理机构规范化建设，实现街头救助经常化，对流浪乞讨进行网络管理，来一个，登记一个，劝导一个，救助一个。同时，根据该县实际情况，制定《从江县流浪乞讨人员救助管理工作实施办法》，规范流浪乞讨救助工作。

资料来源：《从江县“三举措”扎实开展弱势群体帮扶工作》，http:/www.congjiang.gov.cn/xwpd/cjyw/201807/t20180731_3066148.html，2018-07-31。

弱有所扶，关注落后地区

“弱有所扶”不仅强调对弱势群体的帮扶，也强调落后地区的转型和发展，旨在带动落后地区摘掉贫穷的帽子，在经济、文化等多个领域持续迸发活力，深化改革成效。

我国贫困问题具有区域性特征，深度贫困地区是经过几轮扶贫剩下的“硬骨头”，是贫中之贫，难中之难。攻克深度贫困堡垒，是脱贫攻坚这场硬仗中的硬仗。因此，我们要贯彻落实好习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，找准导致深度贫困的主要原因，制定特殊政策，拿出超常举措，以解决突出制约问题为重点，以重大扶贫工程和到村到户帮扶措施为抓手，以补短板为突破口，坚决攻下“坚中之坚”。2017年，各级财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，全国28个贫困县脱帽，脱贫人口超过1000万人，贫困县首次实现数量净减少。

推进深度贫困地区脱贫攻坚，必须整合各方资源，加大政策倾斜力度。要加强中央统筹，落实部门责任，强化省负总责。中央统筹重点是支持“三区三州”（“三区”指西藏、四省藏区、南疆四地州三个连片特困地区；“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州三个自治州）。各省按照“省负总责”的原则，对本省范围内需要着力攻坚的深度贫困县、深度贫困村，统筹协调政策资源和工作力量，打好攻坚战。加大对集中连片特困地区、革命老区、民族地区、边疆地区的政策支持和财政投入，高度重视非贫困县非贫困村的脱贫攻坚，着力解决建设基础设施、健全公共服务、发展产业等问题，防止出现贫困“死角”。此外，“美丽乡村”战略方针的提出，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的论断，都在一定程度上阐述了经济与民生发展进程中的绿色理念，探讨了如何解决经济发展与环境保护兼顾的问题，在落后地区脱贫的实践中，应加强和完善顶层设计，有效防止经济建设以牺牲环境为代价，明确划定生态红线，不断推进可持续发展。